Проблема имплементации международных соглашений в ЕС

Европейский союз, как международная организация, наделена международной правоспособностью. Нормы нескольких статей базовых договора о евросообществах наделяют их правом на заключение международных соглашений в нескольких, чётко определенных секторах. Большинство из них заключаются в сфере внешней торговли и ассоциированного членства в ЕС. При этом договор исходит из того, что на все такие действия Еврокомиссия обязана предварительно испросить мандат от государств-членов. Но подписав заранее согласованный договор, возникает проблема его имплементации. Вправе ли Евросоюз осуществлять их имплементацию?

Практика показывает, что, если к подписанию внешних международных договоров главу Еврокомиссии ещё допускают, то к их ратификации уже нет. Это дело сугубо национальных правительств. Правда, имитацию той ратификации, которая принята в государствах, можно было наблюдать воочию, когда в мае 2005 г. Европарламент «ратифицировал» Проект договора, учреждающего конституцию для Европы. Это показывает, что в практике интеграции бывали случаи, когда Европарламент брал на себя функцию ратификации заключенных соглашений. Правда такая квази-ратификация не влекла никаких правовых последствий, если только государства не принимали аналогичного решения. Европарламент действительно ратифицировал проект Евроконститу-ции, однако референдумы в Голландии и Франции, как известно, провалили национальную ратификацию. Они отказались одобрить его, также как и результаты европарламентской ратификации. В итоге такая ратификация автоматически утратила всякую силу. Это означает, что Европарла-мент в данном случае лишь имитировал ратификацию, не имея на то ни соответствующего мандата ad hoc от государств, ни договорных полномочий. Они никоим образом не предусматриваются учредительным договором. Ратификация международных соглашений от имени ЕС требует ратификации только со стороны государств – членов.

Отсутствие хотя бы одной ратификации блокирует соглашение в целом. Так было и в другом случае - во время ратификации Маастрихтского соглашения о создании Евросоюза в 1993 году. Тогда Дания была вынуждена организовывать повторный референдум. Проблема с ратификацией возникла и с Ниццким договором 2000 года. Наконец, уже в 2008 году Лиссабонский договор был отвергнут большинством населения Ирландии. А сегодня заявляет об отказе ратифицировать его и Чехия, которая пытается склонить к своей позиции и других членов союза.
Положение ЕС осложняется и тем, что объединение фактически испытывает острый недостаток солидарности и сплоченности государств как во внутренних вопросах, так и во внешнеполитических акциях. С одной стороны евроинтеграция достигла больших успехов. А с другой союзу часто не хватает самой обычной солидарности в рядовых вопросах.

Способность к нахождению консенсуса и выработке единой позиции в ЕС в последние годы существенно снизилась. И в кризисных ситуациях оказывается, что Брюсселю часто нечего противопоставить индивидуализму ориентированных на суверенитет государств. У него нет на это юридических полномочий. ЕС в состоянии только призывать и воздействовать морально, как это и было в случае с Польшей и Литвой в 2006-07 годах. Тогда 25 государств сообщества уже сами оказались недовольны расколом со стороны указанных правительств, но принудить их к формальному единству не смогли. У Брюсселя, также как и у крупнейших государств ЕС, нет на это правовых рычагов.

Отсутствие единства и сплоченности среди стран ЕС подрывает вес Евросоюза на международной арене. В результате целый ряд стран самого Евросоюза пошел на самостоятельные, т.е. прямые и долгосрочные контракты с РФ по газу, минуя евроструктуры и не учитывая интересы всего ЕС. Другие наоборот, заинтересованы больше в ЕС, как страны получатели помощи и финансирования из структурных фондов ЕС. Это большая часть государств, инвестируемых из фондов ЕС.

Как российские, так и зарубежные ученые подчеркивают, что эффективная реализация европейского права на национальном уровне возможна лишь при условии совпадения воль «законодателя» и исполнителей – государств Европейского Союза. При этом используются как уже существующие механизмы, так и созданные специально для имплементации европрава. Поэтому разноголосица в рядах Евросоюза привела к тому, что между РФ и ЕС нет ни одного соглашения по энергообеспечению, тогда как на двустороннем, т.е. межгосударственном уровне заключены уже десятки таких соглашений.

Сообщество не может самостоятельно изменять круг своих компетенций – это принципиальное правило сохраняет в ЕС свою силу до настоящего времени. Судя по проекту Лиссабонского договора от 13 декабря 2007г., такое положение сохранится и далее. Это понимание очень важно для оценки способности органов Европейского союза на имплементацию международных договоров. Договор о создании ЕС показывает, что следует исходить из принципиального разграничения задач между «евростолицей» и государствами – членами. Оно заключается в том, что Евросообщество в принципе управомочено государствами - учредителями только на правотворческую деятельность. Соответственно имплементация интеграционных актов возложена на сами государства. Так принято в традиционных межгосударственных взаимоотношениях.

Это объясняется тем, что обязательным признаком субъекта международного права является суверенитет. У ЕС его нет, поэтому и в международном нормотворчестве он способен выступать самостоятельно только при условии специального (ad hoc) мандата всех государств – членов без исключения. Но как только договор входит в стадию подписания, а тем более ратификации, государства сменяют Еврокомиссию на этом «посту». При этом не имеет значения имплементация каких актов осуществляется – внешнеполитических соглашений ЕС или внутренних договоров (директив, регламентов, решений). И в том, и другом случае осуществлять перевод содержания их правовых предписаний во внутреннее законодательство государств остается суверенной прерогативой самих государств. Такая имплементация осуществляется по внутренним национальным процедурам. Они определяются их собственным законодательством. Правительства стран – членов суверенны и обладают свободой действий в том, каким образом проводить имплементацию наднациональных обязательств: посредством первичного законодательства, или издания подзаконных актов.

В международно-правовой науке считается, что реализация международного права представляет собой деятельность его субъектовF26F. Как правило, государства не создают специальных органов для имплементации международных договоров. Например, А.С. Гавердовский указывал, что в организации этого процесса принимают или потенциально могут принимать участие практически все субъекты внутреннего правопорядка. Однако во всех случаях такая деятельность направляется и контролируется органами государственной власти и управленияF27F. Совокупность участвующих в имплементации норм международного права органов государства в науке рассматривается в качестве институционного механизма внутригосударственной имплементации. Например, в случае имплементации директив она может производиться актами всех внутренних органов, какие государство сочтет возможным использовать для этого. Сама директива в силу статьи 249 договора о ЕС требует имплементационных мер государств. Например, в сфере корпоративного права директивы были имплементированы в Ирландии актами о компаниях, которые вносили поправки в основной законодательный акт, регулирующий отношения в данной сфере (Акт о компаниях 1963 года; Акт о внесении изменений в акт о компаниях 1977 года и последующие аналогичные «акты»). Часть директив в этой же сфере имплементирована правительственными постановлениями (о компаниях 1973 года; о групповых расчётах в компаниях 1993 года и т.п.). А сами постановления были приняты в соответствии с Актом о Европейских Сообществах 1972 г. (ст.3).

В случае же изменения учредительных соглашений ЕС, а также международных договоров ЕС с третьими государствами, либо международными организациями, имплементация, как правило, происходит на основе издания внутреннего акта о ратификации, подобного указанному выше. Такие имплементационные акты принимались государствами каждый раз, как только в договор о ЕС вносились изменения. Всеми ратифицирован и Единый Европейский Акт 1986 г., Маастрихтский договор о Евросоюзе 1992 г., Амстердамский договор 1997 г., Ниццкий договор 2000 г. и др. Неудача постигла Евросоюз лишь в 2005 и 2008 годах, когда проект Евроконституции и Лиссабонский договор не прошел ратификации в трех европейских государствах.

За свои внутренние процедуры имплементации государства не отчитываются перед Евроко-миссией. Они определяются ими самостоятельно. В учредительных договорах о ЕС дается только перечень брюссельских полномочий. Остальные полномочия принципиально остаются в собственности государств. В их числе и полномочия на осуществление внешнеполитической деятельности. Пока такой типичный для международных организаций подход в ЕС не пересматривался и открыто не дискутировался.

Суд ЕС напомнил в решении «Франкович» в 1990 году, что только государства в целом несут ответственность за исполнение взятых ими обязательств по базовым договорам. Решением “Francovich” Суд напомнил государствам об их первостепенной ответственности за исполнение взятых по договору о ЕС обязательств. Данным решением он сформулировал принцип ответственности государств за исполнение обязательств по договору о ЕС.

В качестве примера имплементации можно указать на Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между РФ и Евросообществами 1994 г. Оно демонстрирует от чьего имени подписываются столь важные для ЕС международные соглашения. С одной стороны подписантом выступает Российская Федерация, а с другой - Королевство Бельгии, Королевство Дании, ФРГ, Греческая Республика (все 12 на тот момент членов ЕС). От имени сообществ подписантами стали Европейское Сообщество, Европейское Объединение угля и стали и Европейское Сообщество по атомной энергии. Это показывает действительную расстановку сил в Евросоюзе. Важно подчеркнуть, что у Евросоюза, в отличие от евросообщества, нет полномочий на внешнеполитическое нормотворчество. Внешние соглашения ЕС заключаются лишь от имени Евросообщества, а не Евросоюза.

Главный орган ЕС – Еврокомиссия - управомочена лишь контролировать исполнение европейских норм всеми государствами – участниками. Поэтому государства, оставаясь суверенными, в то же время отчитываются перед Еврокомиссией за исполнение взятых международных обязательств. В договор введены нормы, обязывающие государства к строгому исполнению европрава. Например, статья 10 ч.1, в которой государствам прямо предписывается обязанность «принимать все подходящие меры общего или специального характера к выполнению обязательств, вытекающих из Договора или действий органов ЕС». Если имело место нарушение договора, то, согласно норме статьи 88 ч.3, обязанность прекратить правонарушающие мероприятия возлагается также на государства. Ответственность за нарушение основополагающего договора лежит всегда на правительствах государств. Государства остаются основными субъектами международного права и права ЕС в том числе. Ведущими субъектами международного права, несмотря на все процессы глобализации, и в ЕС, продолжают оставаться суверенные государства, деятельность которых имеет основополагающее значение для прогрессивного развития мирового сообщества.Поэтому они вольны во всех случаях действовать в своих интересах, если при этом не нарушаются положения уставного договора. Государства-члены обладают собственной оригинальной компетенцией. Евросоюз, наоборот, осуществляет производную от государств компетенцию. Если потребуется, государства могут по собственной воле изменить сами договорные основы ЕС. А если сочтут нужным, могут решать вопросы и не привлекая для этого наднациональные органы.

За внешнегосударственные обязательства несёт ответственность только государство. Международники подчеркивают, что международно- правовой принцип соблюдения и защиты основных прав и свобод человека возлагает кардинальную ответственность в области их соблюдения прежде всего и главным образом на государства. Такого же подхода требует и принцип суверенного равенства государств. «Неуважение к закрепленным в Уставе ООН принципам суверенитет и территориальной целостности государств чревато подрывом всей сложившейся системы международной безопасности и полным хаосом в мировых делах».

Заключая, следует сказать, что внешняя политика остается довольно необычной сферой для Европейского Союза. У него остается ряд нерешенных политических и институциональных вопросов в сфере внешней политики. При этом активы внешней политики Европейского Союза непропорционально сконцентрированы в руках трех-четырех государств (Франции, Великобритании, Германии, Италии).