Законодательство о высшем образовании: новые проблемы, новые решения

Для нас, законодателей, очень важно сверять, как говорят, наши часы с мнением, прежде всего, специалистов в этой области. Мы часто встречаемся с ситуацией, когда закон принимается для народа, а потом люди выходят на улицы, митингуют. Это означает, что совершенно неправильный был принят закон. Я конкретно говорю про 122й закон «О монетизации льгот». Сегодня, пользуясь случаем, хочу высказать свою точку зрения на все происходящее в области образования и в области высшего образования, о тех законах, которые сегодня обсуждаются, волнуют нас с вами. Вот такой развернутый доклад на 20 страницах я передам организаторам. 

Думаю, что его опубликуют. А сейчас хочу вот в такой форме диалога поделиться своими мнениями о том, что у нас происходит в системе образования.

Коллеги, вы, наверное, помните, мы не так давно праздновали 200летие со дня образование первых министерств России. Тогда вышла «Учительская газета» с таким громким названием «200 лет борьбы и побед». Суть главной статьи сводилась к тому, что каждый министр, когда приходил в систему образования, пытался сломать все, что сделано предыдущим, и построить свою систему образования. А задача сводилась, прежде всего, к тому, чтобы то, что наработано предыдущими коллегами, сохранить, преумножить, не ломать.

Сегодня многие из вас имеют свою точку зрения, может быть, отличную от Министерства, на то, что происходит в этой жизни в области образования. Я часто беседую, встречаюсь с Игорем Михайловичем по тем проблемам, которые сегодня всех нас волнуют. Мы прекрасно знаем, что все, что происходит в нашей стране, когда, например, принимаются решения на уровне Правительства, это ведь делают наши с вами выпускники. Прежде всего, выпускники вузов. Мы видим, что часто принимаются неправильные решения, возьмите хотя бы раздробление Аэрофлота, крупнейшей авиакомпании в мире, на сотни мелких авиакомпаний, которые в результате имеют 1–2 самолета. Я приведу пример Ижевска. 32 рейса вылетали ежедневно из г. Ижевска. Сегодня вылетают два рейса. А когда исчерпают ресурсы эти самолеты, доставшиеся нам в результате разделения, все прекратится. Как уже во многих субъектах прекратились полеты самолетов. Ситуация настолько непростая, что сейчас принимаются государственные меры. Должны приниматься. Это не только непрофессионализм. Мировой опыт был. Сейчас только крупные авиакомпании могут выжить и модернизировать свои самолеты. Но, тем не менее, наше руководство пошло по этому пути. Вот здесь уже допущена не столько профессиональная ошибка, сколько, я считаю, что ктото хотел нажиться, именно из наших же выпускников, не имеющих гражданской, патриотической позиции, у которых преобладало, прежде всего, стремление заработать за счет государства. И таких примеров масса.

Возьмите энергетическую компанию РАО ЭС. Мы недавно прочитали в газетах, что изношенность нашего оборудования электроэнергетики — 57,5%. В то же время девять директоров получают по 29 млн гонорара за участие в Совете директоров. Не нашлось 100 тыс. рублей, чтобы сменить трансформатор в Москве. Смотрите, какая авария с многомиллионными потерями.

Или нефтяные компании. Я был в Ханты-Мансийске, смотрели тогда нефтяную компанию «ЮКОС» в плане экологии. Огромнейшие разливы нефти. Экономятся буквально копейки по сравнению с тем, что зарабатывается, для того чтобы сменить трубы. Все трубы еще с советских времен. Затем на устранение последствий тратятся десятки миллионов. Это опять же наши с вами выпускники.

Высшее образование является локомотивом, который тянет все остальные ступени образования. Если мы хотим, чтобы наш выпускник был другой, с более хорошей подготовкой, соответственно, хорошо воспитан, патриотически воспитан, то надо менять подготовку начиная с дошкольного образования.

Давайте посмотрим, что у нас с дошкольным образованием. Мы по Конституции гарантируем общедоступность и бесплатность дошкольного образования. Вообще говоря, и в советские времена не было бесплатного дошкольного образования. Оно настолько переплетено с дошкольными учреждениями, что в принципе отделить дошкольную часть образования от нахождения там ребенка очень сложно. И сегодня наши граждане обращаются в конституционные суды, чтобы разъяснить, почему у нас, допустим, в Тверской области устранены льготы на посещение дошкольных учреждений, завышены тарифы на посещение дошкольных учреждений.

А дело в том, что 122 Федеральный закон фактически передал все полномочия по установлению оплаты и льгот на уровень субъектов, а оттуда — муниципалитетов. А государство нам гарантирует бесплатность и общедоступность дошкольного образования. Нарушается наша Конституция. Гарантом является государство. И буквально недавно из Тверской области жители обратились в Конституционный суд, который должен был проанализировать в свое время 122 Закон и высказать по нему замечания, обратился опять же к нам, к Председателю Совета Федерации. Пришел запрос в Комитет с просьбой разъяснить правомерность действий региональных властей. Конечно, при отсутствии федерального законодательства все регулируется региональным законодательством. И в данном случае они, как это ни парадоксально, власти Тверской области, в частности, были правы, отменив льготы, установив повышенные тарифы, потому что они исходили из своих финансовых возможностей. Федеральное законодательство в этом случае должно было четко, передавая гарантии государства на уровень субъектов и муниципалитетов, все это обеспечивать финансами.

Все эти вопросы должны подниматься. Прежде всего, нами с вами решаться.

Что касается школьного образования. Мы хорошо помним выступление президента на вручении золотых медалей в 2005 г., где он четко сказал, что пора вводить всеобщее полное среднее образование. 15% школьников попрежнему не получают такого образования. Если мы хотим стать страной, где экономика должна быть построена на инновациях, то, безусловно, это одно из необходимых условий.

Перед нами, законодателями, поставлена сложная задача. Вы знаете, что в Конституции в ст. 43 мы гарантируем общедоступность и бесплатность основного общего образования. Мы Конституцию менять не можем, в принципе можно, но это очень сложно, если мы начнем менять друг за другом все статьи, то наша Конституция рухнет. В этой ситуации возникает вопрос, а как исполнить то высказывание президента, которое мы с вами поддерживаем. В советские времена у нас было всеобщее среднее образование. Мы, законодатели, видим, что здесь выход есть. То есть переименовать общее среднее образование и назвать его основным общим образованием. И тогда все встанет на свои места. По Конституции гарантируется его бесплатность и доступность.

При отсутствии такого федерального закона субъекты РФ могут сами принимать такие решения. В частности, в Москве, Правительство Москвы, где министром образования является Любовь Петровна Кезина. Они приняли такой закон. Но опять люди обратились в Конституционный суд о правомерности принятия такого закона. В данном случае Конституционный суд ответил им очень правильно, что поскольку права граждан в данном случае не ухудшаются, а, наоборот, на получение полного общего среднего образования улучшаются, то считается абсолютно правильным решение субъекта. Но далеко не всегда принимаются такие правильные решения.

По единому экзамену. Несколько слов. Думаю, что вы не все хорошо знаете эти проблемы. Мы проводили в прошлом году осенью парламентские слушания совместно с нашим профильным комитетом по образованию и науке Госдумы. Как раз парламентские слушания, посвященные проблемам ЕГЭ. Мнения присутствующих в зале буквально разделились. Половина — за. Половина — против. Столько остается нерешенных вопросов. И вы прекрасно знаете, по тем сообщениям, которые были в публикациях, вдруг некоторые субъекты, не имея или не отличавшиеся до этого высоким уровнем образования в той или иной сфере, вдруг получили гораздо больше баллов, чем Москва, СанктПетербург. Мы прекрасно понимаем, с чем это связано. Мы были в КабардиноБалкарии, где ректор университета открыто нам на конференции заявил: у нас это делается следующим образом. Те, кому надо 100 баллов, отдельно собираются в закрытой комнате и под диктовку заполняют. Вот и 100 баллов и возможность поступления в любой вуз России. Мы понимаем, что это крайний пример. Но, тем не менее, утечка информации есть, возможность обходить данный закон есть. И, конечно, мы здесь должны принимать все меры, чтобы, действительно, если эта идея правильная, поддерживается, то нужно нам над этой идеей поработать.

Много проблем в системе среднего профессионального образования, начального профессионального образования. Только вчера мы провели конференцию по среднему специальному образованию. Выступая перед нами, все отмечали свои проблемы. Самая большая проблема — невостребованность. С одной стороны, нужны квалифицированные, подготовленные хорошие специалисты на уровне начального профессионального образования. И на уровне среднего профессионального образования. Но, с другой стороны, до половины выпускников не трудоустроены, готовим не тех специалистов, очень медленно перестраиваемся. И все это сказывается. Тратятся бюджетные деньги, специалист оказывается невостребованным.
Если переходить к вузам. Здесь сегодня наиболее острые проблемы были высказаны. Считают, что у нас слишком много университетов. Достаточно нам 100 университетов оставить на федеральном бюджете. Все остальное нужно сбросить в регионы. Пусть они их финансируют, если они им нужны. Это абсолютно неправильный подход. Вы прекрасно все понимаете, что в целом вузы, которые есть сегодня в регионах, кроме образовательных выполняют очень много других функций. Фактически все социальные проблемы. Решить их в регионе, безусловно, можно только опираясь на своих выпускников. Не поедут выпускники московского, петербургского университета работать пусть даже в очень хорошо обеспеченный регион — ХантыМансийскую автономную область. Поэтому, я считаю, что мы должны поднимать уровень образования, качество подготовки непосредственно на местах, в каждом субъекте.
А что происходит сегодня? Думаю, Игорь Михайлович со мной согласится: когда провели конкурс в рамках национального проекта образования лучших вузов, стало ясно, что можно было бы конкурса и не проводить. С вероятностью 95% можно было назвать те вузы, которые получат эти деньги. В результате мы опять усиливаем расслоение между хорошо оснащенными вузами и вузами региональными, которые представлены были в очень незначительном количестве. Безусловно, эти проблемы волнуют наших преподавателей, руководителей вузов. Их надо решать.

Очень много сегодня споров вокруг Закона об автономных учреждениях. Закон прошел три чтения. Сейчас находится в Совете Федерации. В понедельник будет заседать наш Комитет. Мы должны принять решение по этому закону. Наша точка зрения — отклонить с созданием согласительной комиссии. Есть разные точки зрения. Те вузы, которые хорошо научились зарабатывать, безусловно, за то, чтобы закон вступил в силу. А инженерным, техническим вузам, где практически нет платной формы подготовки, очень сложно будет переходить в режим автономных учреждений. Вот такие наши основные аргументы, которые мы приводим, отклоняя данный закон. Но пока мы как бы не приняли решения. Сейчас я высказываю свою личную точку зрения, потому что Комитетом решение будет принято в понедельник. На Совете Федерации 26 ноября будет принято окончательное решение.  

Мы считаем, что опасения наших граждан, высказанные в многочисленных телеграммах, поступивших в наш адрес, что государство снимает с себя субсидарную ответственность за деятельность автономных учреждений, справедливы: это, действительно, один из возможных путей потери для нашей отрасли, того или иного вуза.

Закон фактически включает в области образования все образовательные учреждения начиная от дошкольного, школьного, начального, среднего, кончая вузами. Одна из поправок, которая нами была внесена и не учтена Госдумой (лично я предлагал эту поправку): прописано, что только вузы остаются в этом законе для начала. Они будут работать по заказам от государства. Они уже становятся небюджетными организациями. То есть, это государственное учреждение, меняется не организационноправовая форма, а тип учреждения. Уже будут получать не стабильные бюджетные финансирования, как они получали. А будут получать заказы. Понятно, что дошкольные учреждения, школьные могут оказаться в сложной ситуации. Поэтому одна из наших поправок состоит в том, чтобы там, где у нас в 39й статье в Законе «Об образовании» говорится о запрете на приватизацию муниципальных и государственных образовательных учреждений, дополнить этот перечень автономными учреждениями. И в области науки, культуры и других сферах у нас не было запрета на приватизацию. Здесь очень важно, чтобы после реорганизации автономного учреждения оборудование, имущество, которое останется после выплаты, расчета с кредиторами, перешло не просто учредителю (учредителем федеральных автономных учреждений является правительство, региональное правительство субъекта, муниципальная администрация района), а чтобы вернулось в ту же отрасль. А то придет Эрмитаж, допустим, после реорганизации, после банкротства в правительство, и откроют там не учреждение культуры, допустим, а какойнибудь рынок. Вы понимаете? Я утрирую, конечно. Поэтому мы и говорим, что одна из наших поправок состоит в том, чтобы в этих отраслях все вернулось в отрасль, для продолжения своих функций. Вот такая форма перехода от автономного в государственный — есть. Предусмотрено законом.

Следующая поправка, которую мы тоже вносим. Честно скажу, ректорский корпус сдался. Проводили совещание, где высказывались ректоры на Союзе ректоров и т. д. В конечном итоге мы видим, что заключение Союза ректоров в общемто положительное. Но трудовые коллективы взбудоражены, потому что сегодня в наблюдательном совете вуза предусматривается только третья часть от трудового коллектива. И чтобы учесть мнение трудовых коллективов, мы внесли поправку, чтобы до 50% наблюдательного совета состояло из представителей трудовых коллективов.

И последняя поправка, внесенная нами, чтобы закон вступил в силу с 1 января 2009 г., чтобы мы успели на некоторых вузах обкатать это все, принять подзаконные акты и т. д. Это поправки, которые мы должны буквально на следующей неделе принять. Вы знаете, мы не можем в законе даже запятую дополнительно поставить. Если закон пришел из Госдумы, Верхняя палата имеет право вносить туда любую поправку, только отклонив Закон с созданием согласительной комиссии. Чтобы я поставил двоеточие, нужно отклонять закон и вносить поправку. Я надеюсь, что наши поправки будут учтены, чтобы Госдума знала, что с мнением Совета Федерации, безусловно, считаться нужно как с мнением Верхней палаты и палаты регионов.

Закон об изменениях в государственных вузах порядка выбора ректоров. Наш Комитет был до последнего против. Мы обязались даже ввести мониторинг по этому закону. Мы считаем, что это нарушение автономии вуза, нарушение тех демократических свобод, которые всегда были в вузах. Введение аттестационной комиссии, которая будет именно рекомендовать кандидатуры, из которых будет выбирать коллектив своего ректора, — это ограничение прав наших вузов.

Это все, уважаемые коллеги, проблемы государственных вузов. И это еще не все проблемы. Очень важно сегодня решить налоговые проблемы. Так получилось, что в последнее время вузы стали главными налогоплательщиками. Полностью их уравняли в уплате налогов с нашими табачными фабриками, коммерческими структурами. Чтобы никого не обижать, приведу пример со своим вузом.

Я много лет работал в Удмуртском госуниверситете индустриальном г. Ижевска, где много крупных предприятий бывшего всесоюзного значения. Например, Ижевский радиозавод. Крупнейший налогоплательщик — это Удмуртский государственный университет. Ректор приводил пример, что сегодня они больше платят налогов, чем получают из федерального бюджета на содержание всего вуза. Безусловно, это проблема.

Очень отрадно, что буквально вчера состоялся совет по образованию при президенте, где эти проблемы были подняты. Президент дал определенные обещания. Но я еще помню съезд ректоров 2002 г., где был поднят министр по налогам, и ему было дано задание разобраться с налогами и льготами для вузов. К сожалению, то поручение до сих пор не исполнено. Поэтому наше научнопедагогическое общество должно бороться за свои права, отстаивая их.

Хочу отметить: переход бюджетных организаций в автономные опять приведет к тому, что мы, переводя наши бюджетные организации в автономные, создаем неравные условия для деятельности негосударственных вузов и автономных учреждений. Они фактически по самостоятельности становятся близкими. Но здесь их государство продолжает финансировать, я бы сказал, в полном объеме в первые годы. Причем они ничего не платят государству. Неизвестно, на кого будет работать автономное учреждение — на руководство или на весь коллектив. В этом плане даже негосударственные вузы окажутся в неравных условиях с этими автономными учреждениями. Безусловно, платная форма расширится. Вы прекрасно понимаете, если ректор Плехановской академии говорит: а зачем мне нужны бюджетные студенты... Я не хочу его обижать. Право ректора высказываться. Есть вузы, где за каждого студента платят 700 долларов, когда у меня очередь готовых обучаться за 7 тысяч долларов за студента. Но далеко не все вузы в таких условиях находятся. Возьмите регионы, где достаточно низкие заработные платы. Возьмите невостребованность специалистов. Но они нужны нашему государству.

Уважаемые коллеги, возвращаясь к нашей теме, хотел бы поставить такой вопрос: есть ли выход из создавшейся ситуации? Безусловно, коллеги, есть. Сегодня мы в целом взяли ориентир на сырьевую экономику. Недавно мы были в Финляндии на экономическом форуме, где наши коллеги говорили, что 20 лет назад в Финляндии тоже стояла такая проблема. Ведь у них кроме леса нет сырьевых ресурсов. Они тогда поставили задачу перед обществом: как выйти из сложившейся ситуации и вывести страну в передовые, хотя бы европейские? Тогда они приняли путь перехода именно к инновационной экономике. Как раз в городе Оолу, где проводили эту конференцию, был создан мощнейший интеллектуальный центр, сегодня известный как Нокиа. Городок 100 тыс. населения. А сегодня весь мир пользуется телефонами фирмы Нокиа, в том числе и я пользуюсь таким телефоном. С полноценным Интернетом. Безусловно, можно зарабатывать деньги, как они говорят, добывая идею из головы, а можно природные ресурсы изпод ног. Для того чтобы перейти нам к инновационной экономике, нам надо решить очень большие проблемы. Прежде всего, считается, что надо до 60%, не менее 60% населения имело высшее образование.

В связи с этим, коллеги, я хочу произнести тезис, с которым вы, может быть, согласитесь, а может быть, и нет, но я считаю, что в ближайшее 10летие мы должны ставить перед государством, перед обществом задачу перехода к всеобщему высшему образованию.

Уважаемые коллеги, это сейчас звучит несколько абсурдно. Посмотрим на Австрию. Были в Венском университете в прошлом году. Заявительный принцип поступления в вуз. Удивительно. Любой человек, не только проживающий в Австрии, но и россиянин может приехать по заявлению, может поступить в этот вуз. Финляндия. В этом же городе Оолу любой человек, в том числе и из России, может приехать по заявительному принципу и поступить в вуз. Когда мы говорим, что вот в негосударственный вуз принимают не по тем высоким требованиям, которые есть в государственном, мы сразу видим абсурдность всех этих утверждений, поскольку там принимают всех, а после первого курса смотрят: справляется человек с учебой или не справляется. Не справляется, значит его выгоняют. Но это уже крайняя мера. Я думаю, что если будет такая идея, то ее надо поддерживать. Если говорить про ВВП, то из 200 с лишним стран мы на 99м месте. И нас отличает от них только наличие высочайшего сохранившегося и научного потенциала, и интеллектуального. Хотя говорят, что мы на 25 лет отстали от Португалии, но Португалия никогда не создаст атомную бомбу, межконтинентальную ракету, потому что нет такого высокого научного потенциала. А у нас все это есть. Нам надо любой ценой сохранять научный потенциал, в том числе и на законодательном уровне.

Еще, коллеги, хотел бы с вами обсудить одну проблему. Несмотря на то, что много хороших документов принимается Министерством, но все эти бумаги идут в корзину или остаются неисполненными. Я считаю, было бы очень правильно принять в рамках данной конференции с таким очень хорошим названием «Высшее образование для ХХI века», национальную доктрину развития образования. Эта доктрина образования, чтобы она опять не стала просто декларативной, нужно принимать в виде федерального закона, а еще лучше в виде конституционного закона. У нас все, что не является обязательным, никогда не исполняется. Возьмите обязательное медицинское страхование. Оно действует. Сейчас обязательное автогражданское страхование. Оно есть, потому что обязательное. Очень важно, чтобы это все было принято на уровне закона.

Позволю себе зачитать один тезис. Я цитирую пункт первый заявления, которое было принято саммитом группы восьми 18 июля 2006 г. Вы знаете, там была главная проблема — проблема образования для всех, поэтому я зачитаю тезис: «Образование составляет основу прогресса человечества. Социальноэкономическое процветание в ХХI веке зависит от способностей стран обеспечить образование для всех членов общества с тем, чтобы дать возможность каждому человеку преуспеть в стремительно меняющемся мире. Инновационное общество готовит граждан жить в условиях быстрых перемен. Мы будем способствовать формированию глобального инновационного общества посредством развития и интеграции всех трех элементов треугольника знаний: образование, исследование, инновации, крупномасштабного инвестирования в человеческие ресурсы, развитие профессиональных навыков и научных исследований, а также путем поддержки модернизации систем образования с тем, чтобы они в большей степени соответствовали потребностям глобальной экономики, основанной на знании».
Я думаю, что никто не возражает против этого. Осталось только это реализовать на практике. То, что эта конференция проходит под таким лозунгом, под таким названием, это все очень созвучно тому, что говорилось на саммите.

Хотел бы, коллеги, обсудить еще один вопрос — это необходимость кодификации нашего законодательства в области высшего образования. Мы с вами видим, что практически сегодня идет кодификация всех законов по отраслям: градостроительный кодекс, налоговый кодекс, гражданский кодекс, лесной кодекс, водный кодекс. То, что у нас сегодня в нашей отрасли действуют свыше 500 всевозможных документов — и федеральные законы, и указы, подзаконные акты и всевозможные постановления на уровне министерства и правительства, чрезвычайно неудобно. Есть преамбулы, которые не сходятся, бывают противоречия. Если все свести в единый образовательный кодекс, безусловно, это было бы очень хорошо: все в одном месте. Одна преамбула. Туда вошли бы все наши основные законы, закон об образовании, закон о высшем послевузовском профессиональном образовании. И все новое, что сегодня создается. Это был бы серьезный шаг в области образования, в области законодательства.

Мы должны с вами чаще встречаться, работать, обсуждать, какие вопросы, какие разделы в образовательном кодексе должны быть в обязательном порядке. Я думаю, что вы не будете возражать против такой идеи.

И еще, уважаемые коллеги. Только что мы вернулись из Петрозаводска. Ездили туда с председателем Совета Федерации С. М. Мироновым. Проводили там конференцию. В одной из самых отделенных деревень один житель из села в адрес правительства сказал: вы знаете, Правительство должно думать о детях, потому что не будет детей, не будет населения страны. Не будет населения страны — не будет государства, а тогда вам — Правительству нечем будет управлять. Мне очень понравилось. Очень просто, доходчиво рассуждают простые люди.
И вот в этом плане мне хочется сказать об образовании. Не будет у нас хорошего образования, не будет самостоятельной страны. Мы и так теряем нашу независимость, безопасность. Посмотрите, лекарственные средства — полная зависимость. Автомобили — практически полная зависимость. Сейчас еще авиация. И так постепенно мы теряем свои позиции. Придете вы в любой магазин бытовой техники и увидите, что практически вся бытовая техника — импортная. А где наша наука? Это все создается нашими выпускниками. Есть над чем нам работать. Мы с вами коллеги, союзники. Любое предложение, которое будет высказано вами через Игоря Михайловича и непосредственно мне или в Комитет придет, мы готовы рассматривать и всячески поддерживать.