Народная правотворческая инициатива как фактор правотворчества

В настоящее время демократия представляет собой систему политического представительства, в рамках которой граждане имеют возможность непосредственно участвовать в публично – правовых делах. Прямое участие граждан в решении государственных дел и вопросов местного самоуправления, возможно, такими способами, как выборы, референдум, отзыв депутата, а также народная правотворческая инициатива.

Институт народной правотворческой инициативы появился впервые в США, когда в 1715 году был принят закон штата Массачусетс, закрепивший право народной правотворческой инициативы на местном уровне.

Народная правотворческая инициатива – это институт, предполагающий, что граждане могут предложить изменения в Конституцию, другие правовые акты путем внесения проектов правовых актов в представительный орган или вынесением их на референдум.

В российском законодательстве институт народного правотворчества появился лишь в конце XX века и до настоящего времени является одним из наименее развитых институтов публичного права. До принятия Конституции РФ 1993 года отечественное законодательство не закрепляло прямого участия граждан в законодательном процессе. Граждане могли обращаться в органы государственной власти с законодательными предложениями, но их обращение не обязывало государственные органы рассматривать и принимать или отвергать предложения.
Развитие системы российского законодательства привело к тому, что народная правотворческая инициатива стала одним из конституционно-правовых институтов российского государства. В Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» (от 10.10. 1995 г. № 2 – ФКЗ) в ст. 33 закреплено право граждан выступать с инициативой вынесения на референдум РФ проекта закона (без уточнения какого именно закона).

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (от 19.09.1997 г. № 124 – ФЗ) закреплено право граждан предлагать на референдум не только проект закона, но и проект иного нормативного правового акта. Из этого следует, что граждане могут предлагать на референдум, как проекты новых законов, так и проекты о внесении изменений в действующие законы РФ. В законе также закреплено, что на референдум субъекта РФ могут предлагать проекты законов (проекты иных нормативных правовых актов) только граждане, которые постоянно проживают на территории субъекта РФ. В соответствии с российским законодательством проект закона (иного нормативного правового акта) может быть вынесен и на референдум РФ также по инициативе гражданина, группы граждан, общероссийского объединения.

В субъектах РФ институт народной правотворческой инициативы закреплен вышеназванными федеральными законами и ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 6.10.1999 г. № 184 – ФЗ). В настоящее время конституции (уставы) примерно половины субъектов Российской Федерации закрепляют за гражданами право законодательной (правотворческой) инициативы в представительном органе государственной власти соответствующего субъекта РФ.

В законодательном регулировании права народной правотворческой инициативы в различных субъектах РФ имеются отличия в предмете народной правотворческой инициативы. Так, предметом народной правотворческой инициативы может быть проект нового закона субъекта Российской Федерации, проект о внесении изменений в действующий закон, предложение по внесению изменений в основной закон субъекта, проект иного нормативного правового акта. В законодательствах субъектов РФ закреплены разные требования по количеству подписей для поддержки народной правотворческой инициативы. Следует отметить, что в РФ и ее субъектах основными формами участия граждан являются обращения граждан, законодательные предложения при разработке и обсуждении законопроектов.

Причины неразвитости института народной правотворческой инициативы: политического характера (основные институты гражданского общества, которые могли быть организаторами инициатив, отсутствуют или недостаточно развиты); доктринального плана (в России народная правотворческая инициатива рассматривается как официальное внесение в представительный орган государственной власти законопроекта гражданами при условии, что данный проект поддерживает установленное законом определенное количество граждан); недостаточная разработанность системы норм, определяющих институт народной правотворческой инициативы.

Принятие конституций (уставов) субъектов РФ способствует законодательному оформлению народной правотворческой инициативы на региональном уровне. Право народной правотворческой инициативы урегулировано отдельными законами в некоторых субъектах Российской Федерации (г.Москва, Алтайский край, Брянская, Калужская, Кемеровская, Свердловская области).

Институт народной правотворческой инициативы – это институт прямой демократии, который должен выступать в качестве важнейшей составляющей представительной системы. В настоящее время в российском законодательстве заложены лишь основы института народной правотворческой инициативы. Дальнейшее развитие этого института будет способствовать росту гражданского участия в делах государства, укреплению доверия граждан к деятельности представительных органов государственной власти, как на федеральном, так и на региональном уровнях.