К вопросу о специфике предоставления публичных услуг в сфере природопользования

Отношение  по  предоставлению  публичных  услуг  –  это  экономико-юридический способ взаимодействия государства и граждан. Оно требует преимущественно частноправового регулирования (как экономический механизм). Но если мы обратимся к исследованию природопользования, то увидим, что массовая доля административных методов правового регулирования обслуживания резко возрастает. Императивное начало предоставления публичных услуг в сфере природопользования проявляет себя в следующих формах.

Во-первых, в нормативном закреплении перечня услуг, оказание которых для того или иного государственного органа обязательно. На сегодняшний день административная реформа обусловила иной, более трудный способ такого закрепления, при котором каждой функции органа исполнительной власти сопоставляется отдельный административный регламент. В таком случае представление о перечне публичных услуг может складываться из обобщения полномочий вышеуказанных органов.

Во-вторых, в подходе к публичным услугам как к совокупности административных процедур. Каждая услуга должна быть ограничена временными сроками, и ее регулирование должно иметь унифицированный характер; понятие «качество публичной услуги» указывает именно на последовательное прохождение процедур взаимодействия сторон при обслуживании, понятие качества не применимо к результату публичной услуги: он либо может существовать, либо не может.

В-третьих, в особой «нагруженности» самих услуг для потребителя. Потребление услуг в сфере природопользования обязывает субъекта обращаться за услугами природоохранного назначения и наоборот – право на природопользование сопровождает обязанность пользователя по охране природы. Т.к., с теоретической точки зрения природопользование и охрана природы – две стороны единого взаимодействия человечества и окружающей природной среды, следовательно, невозможно безгранично и произвольно пользоваться природой, не компенсируя отрицательные последствия своей деятельности.

Обязательность осуществления природоохранной деятельности, возлагаемая на субъекта, желающего осуществлять природопользование, на первый взгляд противоречит основным положениям гражданского законодательства о свободе договора и запрете на зависимость приобретения одних товаров (работ, услуг) от приобретения других товаров (работ, услуг). Это противоречие лишь формальное, о чем свидетельствуют такие правовые нормы, как:

-часть 1 статьи 9 Конституции РФ (природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории);
-статья 58 Конституции РФ (каждый обязан сохранять природу и окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам);
-часть 2 статьи 1 ГК РФ (гражданские права могут быть ограничены только на основании федерального закона и только если это необходимо в целях защиты основ конституционного строя).

Нормы законодательства о природных ресурсах подтверждают нашу точку зрения. Согласно части 1 статьи 12 Земельного кодекса РФ, использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Аналогичные требования мы можем найти и в других отраслях законодательства.

В-четвертых, в особом характере договора о предоставлении в пользование объекта природы. Мы предлагаем понимать договорные правоотношения в сфере природопользования как гражданские лишь по некоторым признакам, но осложненные особыми свойствами предмета договора, что делает их межотраслевыми договорами. Сущность межотраслевого договора заключается в том, что единое правовое явление расщепляется между двумя правовыми порядками: частным и публичным.

Действующее законодательство содержит лишь отдельные фрагменты административно-договорных производств в сфере управления окружающей средой и природными ресурсами. В качестве примера назовем Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 25 апреля 2002 года №230 "Об организации работы по подготовке, заключению, регистрации и хранению договоров (соглашений), в которых одной из сторон выступает Министерство природных ресурсов Российской Федерации или его территориальный орган".

Наконец, важным является вопрос о соотношении государственных услуг в сфере природопользования и публичных услуг. Особенности нормативного регулирования не позволяют выделить массив публичных услуг как исходный, скорее публичные услуги должны определяться на основе государственных, т.е. как вторичные по отношению к ним. Что касается услуг, оказываемых в сфере именно природопользования (то есть таких, оказание которых является юридически значимым для удовлетворения экономических потребностей субъекта посредством объекта окружающей природной среды), то здесь их так называемое "разгосударствление" должно проводиться с помощью научно обоснованных критериев.
Важно лишь заострить внимание на важнейших моментах:

-передача отдельных полномочий не представляет собой передачу властных функций, так как коммерческие организации могут предоставлять большое количество публичных услуг именно консультативного, информационного характера;

- субъект-потребитель не должен обращаться в два ведомства по одному или тому же вопросу, так как предоставление той или иной публичной услуги коммерческой организацией не должно нуждаться в правовом подтверждении публичной властью;

-передача коммерческой организации функций по оказанию государственной услуги превратит данную услугу в чисто публичную, поэтому необходимо исключать совмещение одной и той же организацией деятельности по потреблению природных ресурсов, контролю за потреблением и оказанию услуг в этой сфере;

-не должно создаваться никакой конкурентной ситуации при формировании субъектов, управомоченных на оказание публичных услуг (т.е. коммерческая организация не должна конкурировать с государственным органом).