Локальные нормативные правовые акты: к вопросу о правовых функциях и о субъектах правотворчества

Неоправданный, но исторически сложившийся фрагментарный ("мозаичный") характер отечественных научно-правовых изысканий в сфере локальных нормативных правовых актов1 обусловлен как "унаследованными" проблемами советской правовой идеологии (в виде традиционных для неё апологии государственной монополии на правотворчество, односторонности теоретических выкладок о формах собственности и общественном самоуправлении, неразвитости учения о механизме социального действия права и т.п.), так и сложностями эмпирического характера (включая недостаточное правовое качество ЛНПА, их массовость и рассредоточенность, отсутствие общедоступных источников опубликования (обнародования) и систематизации таких актов в общегосударственном (или ином крупном) масштабе и др.)2.

Между тем, в современных условиях становления и упрочнения институтов гражданского общества (как по определению саморегулируемой системы) и свободного гражданского оборота (уникально проявляющегося в каждом отдельном случае) именно ЛНПА в состоянии качественно, оперативно и детально упорядочить конкретные общественные отношения.
В частности, стоит признать, что сущность локальных актов - как их "смысловая сердцевина" - проявляется посредством выполнения ими специфических функций, среди которых в качестве основных представляется возможным выделить:

- первичное правовое регулирование, имеющее место в тех случаях, когда определённые общественные отношения не включены в "правовое пространство" на уровне государственной или муниципальной правовой регламентации,   но   представляют   интерес   для   субъектов   локального
1    В дальнейшем по тексту может использоваться аббревиатура "ЛНПА".
2    См. подробнее, например: Потапов, В.А. Корпоративные нормативные акты как вид локальных актов: правотворчества из-за собственной инициативы либо в силу смысла ("духа") закона, позволяющего усмотреть возможность отнесения установления некоторых прав и обязанностей к области их деятельности (например, корпоративный институт "брендбука" - как кодекса правил по визуализации и применению торговой марки и/или коммерческого обозначения - может практически не иметь правового смысла с точки зрения ГК РФ, но в силу общих принципов права и применения аналогии с Федеральным конституционным законом от 25.12.2000 № 2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации" позволяет минимизировать правовые риски при использовании подобных средств индивидуализации юрлиц); - конкретизацию правовых норм, складывающуюся в случае наличия общих положений актов более высокой юридической силы, устанавливающих соответствующее право на принятие (издание) ЛНПА в целях разрешения внутренних вопросов субъекта правотворчества (к примеру, ч. 4 ст. 189 ТК РФ содержит правило о том, что правила внутреннего трудового распорядка, как локальный нормативный акт, могут регламентировать в соответствии с ТК РФ и иными федеральными законами, в частности, порядок приёма и увольнения работников, основные права, обязанности и ответственность сторон трудового договора и пр.); -    "ретрансляцию" правовых норм, реализуемую посредством определённой систематизации и дублирования норм законов в целях доведения их тем самым до непосредственных адресатов в прагматичном "концентрированном виде" (так, Федеральный закон от 08.02.1998 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" в абзаце десятом ч. 2 ст. 12 закрепляет правило о том, что Устав ООО должен содержать, в частности, сведения о порядке хранения документов общества и о порядке предоставления им информации своим участникам и другим лицам, причём ст. 50 этого же закона детально регламентирует соответствующий институт); -    преодоление пробелов в праве, сводимое к тому, что локальное регулирование - в силу меньшей формализованности процесса - позволяет преодолеть пробел гораздо быстрее, чем законодательство может его устранить (например, поскольку ГОСТ Р 51511-2001 распространяется на печати с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации, то юрлица, не имеющие права его использовать, разрешают вопросы, связанные с их круглыми печатями, с опорой на данный государственный стандарт, но посредством разработки своих корпоративных актов). Таким образом, ЛНПА из-за своего значительного нормативно-функционального потенциала приобретают своеобразную роль "правовой подушки" (вспомогательного регулятора), обладая как наименьшей юридической силой, так и дополняя и конкретизируя весьма громоздкое, достаточно консервативное и подчас несогласованное отечественное законодательство с учётом региональных, отраслевых и локальных особенностей и потребностей1. Вместе с тем, сама принципиальная возможность осуществления принятия (издания) норм права не государством или муниципальным образованием в своей концепции служит свидетельством признания ограниченного характера правотворческой монополии публичной власти2, что порождает вопрос о круге субъектов локального правового регулирования, в лице которых, к тому же, по общему правилу совпадают субъекты правотворчества и правоприменения.

Представляется, что в настоящее время наиболее корректным является рассмотрение ЛНПА как внутренних (т.е. распространяющихся только на лиц, состоящих в юридической связи с субъектом локального правотворчества) актов юридических лиц, поскольку: а) универсальное понятие "юридическое лицо" нормативно закреплено (ч. 1 ст. 48 ГК РФ); б) именно и только обладание статусом юрлица (как "разрешительной" конструкции коллективного субъекта права) предполагает как предварительное, так и последующее санкционирование публичной властью его актов, что является обязательным условием придания им юридической силы. Стоит отметить, что, в соответствии со ст. 124 ГК РФ, государство и муниципальные образования - в лице их органов (ст. 125 ГК РФ) - выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений (физическими и юридическими лицами), причём к ним применяются нормы, определяющие участие юрлиц в таких отношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов3. Такая ситуация порождает проблему отграничения ЛНПА от внутренних актов, действующих в органах публичной власти (которые обладают публичными интересами), предусматривающих структуру, правила внутреннего трудового распорядка и т.д. и распространяющих своё действие только на их работников (служащих). Как представляется, данную проблему стоит решать в рамках отдельного междисциплинарного исследования на стыке конституционного, административного, трудового и   гражданского   права.   Поэтому,   не   отрицая,   в   принципе,   связь, существующую между внутренними актами органов публичной власти и негосударственных организаций, перспективным для развития учения о ЛНПА видится акцентирование внимания на последних. Резюмируя, возможно сделать вывод, что ЛНПА объективно занимают особое место в системе правовых актов Российской Федерации, обусловленное    децентрализованным    характером    локального регулирования и его приближённостью к условиям деятельности каждого конкретного юридического лица. При этом, подобное "низовое", "общественное" право значительно расширяет сферу правового регулирования и превращает общество из пассивного объекта юридического воздействия в систему, активно участвующую в процессе саморегуляции.

1    См. подробнее, например: Рубайло, Э.А. Локальные акты в системе правовых актов Российской
Федерации / Э. А. Рубайло // Журнал российского права. - 2010. №5. - C. 72-80.
2    См. подробнее, например: Давыдова, М.Л. Локальные нормативно-правовые акты в системе
российского законодательства: проблемы понятия и классификации / М.Л. Давыдова // "Чёрные дыры" в
Российском Законодательстве. - 2008. № 2. - С. 81-83.
3    См. подробнее, например: Курбатов, А.Я. О юридических лицах публичного права / А.Я. Курбатов //
Хозяйство и право. - 2009. № 10. - С. 77–85.