Проблемные аспекты компетенции уполномоченного по правам человека

Принятый в июле 2010 года Федеральный закон №193 «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)»1 стал новой ступенью в развитии процедуры досудебного урегулирования споров. Данный институт, широко распространенный в странах Европы, для российской правовой реальности является новым и поэтому требуется осмысление его роли и возможностей использования исходя из имеющихся правовых институтов. В данной статье будут исследованы существующие проблемы компетенции Уполномоченного по правам человека в РФ, а так же возможные способы взаимодействия между институтом Уполномоченного по правам человека и развивающимся институтом посредничества.

Следует отметить, что действующее законодательство рассматривает институт Уполномоченного по правам человека и процедуру медиации как альтернативные способы урегулирования споров. Так, согласно ст. 3 ФКЗ от 26.02.1997г. №1 «Об Уполномоченном по правам человека в РФ»2 деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, а ст. 2 ФЗ №193 устанавливает, что процедура медиации – это способ урегулирования споров при содействии медиатора на основе добровольного согласия сторон в целях достижения ими взаимоприемлемого решения. Очевидно, что в развитии этих институтов заинтересованы как рядовые граждане, так и судебная власть, т.к. эффективное досудебное разрешение конфликтной ситуации могло бы уменьшить загруженность судов и позволить гражданам решить спор более эффективно.

На сегодняшний день приводимая в докладах Уполномоченного статистика по результатам рассмотрения жалоб не обнадеживает. Так, согласно докладу Уполномоченного за 2009г. «по итогам рассмотрения 60,8% жалоб заявителям, не исчерпавшим правовых средств защиты своих прав, были направлены разъяснения и рекомендации о формах и методах дальнейших действий. О взаимодействии с государственными органами Уполномоченный принимал меры для восстановления прав 29,9% своих заявителей»1. Достаточно ли просто «принимать меры», ведь о результатах этих мер в докладе нет ни слова? Для сравнения, согласно докладу Омбудсмена Великобритании Анны Абрахам в 62% рассмотренных дел Омбудсмен разрешил дело полностью, а процент исполнения рекомендаций достигает порядка 99%!

В каком направлении следует развиваться институту Уполномоченного по правам человека, чтобы он стал этаким путем к правосудию, иными словами, каковы существенные преимущества данного института и как этому может способствовать недавно принятый закон о процедуре медиации?

О возможных способах взаимодействия между Омбудсменом (принятый в странах Европы термин для Уполномоченного по правам человека) в своей статье упоминала действующий Омбудсмен Великобритании Анна Абрахам. Она рассматривает Омбудсмена как альтернативную площадку для выработки решений, но не как процесс принятия решения, которым и является медиация. Законодательство Великобритании дает Омбудсмену полномочия по назначению и оплате услуг медиатора2. Однако, не надо забывать один существенный момент – Омбудсмен в большинстве стран Европы наделен полномочиями по разрешению индивидуальных споров и является весомой альтернативой судебной власти. Согласно же ФКЗ от 26.02.1997 №1 «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» Уполномоченный по результатам рассмотрения жалобы не вправе самостоятельно принять решение по спору, а может лишь обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод, либо обратиться в государственные органы либо прокуратуру.

Для начала необходимо понять, почему при разрешение индивидуальных споров именно институт Уполномоченного по правам человека может быть весомой альтернативой судебному порядку решения конфликтов. Во-первых, необходимо учитывать, что согласно ст. 16 ФКЗ №1 от 26.02.1997г. Уполномоченный по правам человека правомочен рассматривать жалобы на решения или действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. Однако законодатель делает существенное условие для подачи такой жалобы - она должна быть ранее рассмотрена в судебном либо административном порядке. Полагаю, данное условия излишне, ведь получается, что законодатель сознательно допускать некомпетентность суда по разрешению такого рода жалоб. Очевидно, что Уполномоченный должен стать первой инстанцией для подачи жалоб на решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих.

Во-вторых, деятельность Уполномоченного может быть гораздо эффективней, т.к. в отличие от суда он вправе беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия и учреждения, проводить проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. Как и суд, Уполномоченный вправе запрашивать и получать необходимые сведения, документы и материалы, поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований, получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, знакомится с материалами дела. Таким образом, круг правовых средств для решения конфликтной ситуации гораздо шире.

В-третьих, подача жалобы Уполномоченному не облагается государственной пошлиной, а финансовая деятельность Уполномоченного и его рабочего аппарата осуществляется из средств федерального бюджета, что минимизирует затраты граждан при обращении с жалобой к Уполномоченному.

Теперь обратимся к вопросу взаимодействия Уполномоченного и медиатора. Сущность процедуры медиации заключается и создании медиатором условий, при которых каждая сторона имела бы возможность выразить свою позицию по спорному вопросу, а так же услышать позицию другой стороны для принятия взаимоприемлемого решения для каждой из сторон. При этом, ст. 1 ФЗ №193-ФЗ от 27.07.2010г. закрепляет, что процедура медиации применяется к спорам возникшим из гражданских, трудовых и семейных правоотношений. Если споры возникли из иных отношений, то данный закон применяется только в случаях, предусмотренных федеральными законами. Представляется, что необходимо предусмотреть возможность Уполномоченного прибегать к процедуре медиации, как вполне эффективному способу для достижения согласия сторон. При этом, следует наделить Уполномоченного правом назначать и оплачивать услуги медиатора или другого подходящего лица для содействия разрешения спора. Не следует думать, что Уполномоченный может сам выполнять функции медиатора, т.к. решения медиатора не обладают какой-либо юридической силой, к тому же процедура медиации основывается на принципах добровольности и добросовестности сторон. Таким образов, создав условия для взаимодействия сторон, а так же самостоятельно осуществив проверку по жалобе Уполномоченный по правам человека будет способен найти наилучший вариант решения проблемы.