Иерархический анализ институциональной структуры местного самоуправления

Предоставление населению реальной возможности непосредственного участия в управлении функционированием и развитием территории проживания является важнейшей функцией местного самоуправления – наиболее приближенного к населению уровня публичной власти, обладающего уникальной возможностью реализовывать государственную политику в интересах муниципального сообщества в соответствии с институциональными особенностями конкретной территории. Это связано с тем, что органы местного самоуправления имеют наиболее полное представление об особенностях территорий и потребностях населяющих их людей, а к вопросам местного значения относится непосредственное предоставление комплекса социальных услуг, обеспечивающих условия жизнедеятельности человека и его воспроизводства.

Население муниципального сообщества не просто представляет из себя людей, живущих на одной территории, но прежде всего важнейшую социальную общность людей, объединенную общими интересами в решении местных проблем жизнеобеспечения и развития, а также способную преобразовать местное хозяйство в соответствии с этими интересами. Российским законодательством обозначены две формы осуществления местного самоуправления: непосредственное осуществление муниципальным сообществом местного самоуправления и его осуществление через выборные представительные органы, состоящие из депутатов, избираемых на муниципальных выборах и представляющих интересы своих избирателей.
К формам прямого волеизъявления относятся: местный референдум, муниципальные выборы, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам преобразования муниципального образования, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания граждан, конференция граждан, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и другие формы прямого волеизъявления. Наряду с перечисленными формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления, важную роль в привлечении внимания органов местного самоуправления к актуальным проблемам социально-экономического развития муниципального образования являются такие общественные инициативы граждан, как митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. В процессе реализации указанных демократических механизмов, воля граждан не опосредуется представителями и проявляется напрямую в процессе принятия обязательных для исполнения решений [2, с. 78].

Активная позиция местного сообщества, проявляющаяся в форме традиций непосредственного участия в решении вопросов местного значения, приобретает на сегодня большее значение, чем наличие необходимых муниципальному образованию экономических ресурсов. Она базируется на сочетании определенных знаний о своих правах и обязанностях, доверия членов местного сообщества к органам местного самоуправления и его должностным лицам, умениях и навыках решения текущих вопросов своей жизнедеятельности [1, с. 6]. Умение мыслить и действовать в соответствующих категориях демократической ментально-сти является тем источником взаимопонимания между людьми, который возникает в процессе развития системы местного самоуправления и одновременно с этим становится его важнейшей гарантией. Проблема эта гораздо более серьезная, нежели реализация интересов муниципального образования путем обеспечения организационно-политических и финансово-экономических условий его функционирования.

Следует отметить, что становление и развитие местного самоуправления напрямую зависит от правил и ограничений, в рамках которых реализуется деятельность его субъектов. Данный подход создает предпосылки для глубинного понимания сущности категории «местное самоуправление» через призму институциональной экономической теории. Вместе с тем, рассмотрение проблем развития местного самоуправления и анализ его деятельности лишь в рамках муниципального уровня экономики представляется не дальновидным, т.к. очевидно, что функционирование местного самоуправления, не является автономным – на его деятельность, оказывает влияние функционирование субъектов различных иерархических уровней, преследующих свои цели и интересы. Факт того, что «функционирование экономики складывается из процессов создания, взаимодействия и трансформации экономических систем различного уровня» [4, с. 72] не вызывает споров среди экономистов. Таким образом, «формирование общественного сознания и коррекция индивидуального менталитета» (в терминах Г.Б. Клейнера), направленная на актуализацию в сознании населения необходимости развития местного самоуправления, не могут быть осуществлены органами местного самоуправления без поддержки субъектов вышестоящих уровней экономики – только целенаправленная скоординированная работа на всех уровнях экономики может обеспечить закрепление тех или иных норм или правил в обычаях населения.

Как подчеркивает Г.Б. Клейнер [3, с. 12], «необходимо создавать структуры и институты, направленные на изменение общественного сознания… эта задача носит весьма долгосрочный характер, однако е? решение необходимо для создания предпосылок будущей эффективной экономики России». Известно, что институты экономической системы, представляющие по определению Д. Норта «правила, механизмы, обеспечивающие их выполнение, и нормы поведения, которые структурируют повторяющиеся взаимодействия между людьми», неоднородны. Традиционным является подход, согласно которому все множество институтов подразделяется на формальные институты, содержание которых представлено в виде текстов законов, кодексов и других нормативно-правовых актов, обязывающих всех, к кому они относятся, соблюдать содержащиеся в них правила поведения, и неформальные, представленные социальными нормами.

Данный подход к разделению институтов был положен в основу построения классификации институтов, определяющих условия функционирования и развития местного самоуправления по признаку направлений межуровневого взаимодействия субъектов муниципального уровня с субъектами других иерархических уровней (табл. 1).

Классификация институтов, определяющих условия функционирования и развития местного самоуправления

Субъекты межуровневого взаимодейст	Институты, регулирующие взаимоотношения субъектов муниципального уровня с субъектами других уровней экономической иерархии
Органы МСУ -Федеральные ор­ганы власти	•        Законодательство, определяющее место и роль местного само­ управления в системе публичных институтов страны; •        Законодательство, определяющее основные принципы организа­ ции местного самоуправления в стране; •        Механизм взаимодействия органов государственной власти и ор­ ганов местного самоуправления, способствующий повышению каче­ ства администрирования налоговых поступлений в муниципальные бюджеты и обеспечивающий повышение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления; •        Институт передачи государственных (федеральных) полномочий на уровень муниципального образования.
Органы МСУ -Региональные ор­ганы власти	•        Механизм распределения межбюджетных трансфертов, способст­ вующий стимулированию развития муниципальных образований и обеспечивающий   повышение   финансово-экономической   самостоя­ тельности местного самоуправления; •        Институт разграничения региональной и муниципальной собст­ венности; •        Институт передачи государственных (региональных) полномочий на уровень муниципального образования.
Органы МСУ муниципальных образований 1         уровня - Органы МСУ муниципальных образований 2         уровня	•    Механизм распределения  финансовой  помощи,  способствующий стимулированию развития поселений, а также обеспечивающий по­ вышению финансово-экономической самостоятельности местного са­ моуправления поселений; •    Институт разграничения муниципальной собственности между му­ ниципальным районом и поселениями, находящимися на его террито­ рии; •    Институт передачи полномочий муниципального района поселени­ ям (и наоборот).

 

Субъекты межуровневого взаимодействия	Институты, регулирующие взаимоотношения субъектов муниципального уровня с субъектами других уровней экономической иерархии
Органы МСУ - Хозяйствующие субъекты	•       Муниципальные правовые акты, регулирующие деятельность хо­ зяйствующих субъектов на территории муниципального образования. •       Механизм взаимодействия (муниципально-частное партнерство), направленный на социальное обустройство территории муниципаль­ ного образования, соблюдение природоохранного законодательства; •       Механизмы выделения бюджетных ресурсов (например, бюджет­ ные субсидии по целевым программам), стимулирующим развитие предпринимательства на территории муниципального образования;
Органы МСУ - Муниципальное сообщество	•    Когнитивные механизмы, выражающиеся в правовой культуре му­ ниципального сообщества  (осознание взаимосвязи между участием в решении вопросов местного самоуправления и повышением качества жизни); •    Институт доверия, обеспечивающий поддержку электората на му­ ниципальных выборах; •    Ценностно-ментальные особенности муниципального сообщества, определяющие внутренние стимулы к участию в решении вопросов местного значения с целью определения приоритетных направлений расходования средств муниципального бюджета; •    Институт   муниципального   просвещения   граждан,   позволяющий развить гражданское самосознание и воспитать у граждан активный интерес к проблемам и возможностям местного самоуправления (реа­ лизуется в форме гражданской экспертизы, общественных слушаний, мониторинга социального самочувствия населения); •    Институт волеизъявления муниципального сообщества (непосред­ ственного и через выбранных представителей).

   Соглашаясь с мнением большинства экспертов в области местного самоуправления, следует констатировать, что действующее законодательство и современная социокультура муниципального сообщества не обеспечивает развития местного самоуправления. Таким об¬разом, назревшей необходимостью становится выявление основных областей возникновения дисфункций институтов, организующих функционирование системы местного самоуправ¬ления, с целью определения основных направлений управленческих воздействий, способных обеспечить создание благоприятных условий для ее развития.

Список литературы

1.    Барциц И.Н. Актуальные вопросы развития муниципальных образований /
И.Н. Барциц. – М.: РАГС, 2008. – 300 с.
2.    Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление / В.Г. Игнатов. – Ростов-на- Дону: Феникс, 2005. – 480 с.
3.    Клейнер Г.Б. Институциональные факторы долговременного экономического роста // Экономическая наука современной России. 2000. № 1. С. 5–20.
4.    Клейнер Г.Б. Стратегия системной гармонизации экономики в России // Экономиче¬ские стратегии. 2008. № 6. С. 70–82.