Социальное жилье (сравнительный анализ законодательства республики Беларусь и ФРГ)

Обеспечение жильем всегда являлось и продолжает оставаться проблемой, касающейся всего населения Республики Беларусь. Сравнительный анализ законодательства ФРГ и Республики Беларусь является актуальным в связи с подготовкой нового Жилищного кодекса Республики Беларусь.

В отличие от Республики Беларусь в Конституции ФРГ право на жилье прямо не закреплено. Это право вытекает из статей 20 (абз. 1) и 28 (aбз. 1) Конституции. Так, в ст. 20 абз. 1 говорится, что «Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством». Считается, что это обязывает законодателя разрабатывать законы, уравновешивающие интересы граждан и устанавливающие достойный уровень жизни для всех.

Действующее законодательство ФРГ особое внимание уделяет правовому регулированию социального жилья. К нему относятся жилые помещения, как правило, построенные за счет льготных государственных кредитов.

Право на социальное жилье имеют:

•    одинокие лица, которым исполнилось 70 лет;
•    супруги, одному из которых исполнилось 70 лет;
•    граждане, проживающие в домах с печным отоплением;
•    граждане, лишившиеся прежнего жилья из-за строительных работ (например, снос дома);
•    одинокие лица, страдающие психическими заболеваниями и не имеющие отдельного жилья;
•    не имеющие жилья супруги, если жена имеет срок беременности не менее 14 недель;
•    семьи, как минимум с одним ребенком, не имеющие жилья или проживающие в недостаточно просторном жилом помещении.

Недостаточно просторным считается помещение, если:

•    два человека проживают в однокомнатной квартире;
•    три человека – в двухкомнатной квартире размером менее 50 м2;
•    четыре и пять человек – в трехкомнатной квартире размером менее 65 м2;
•    шесть и более человек – в четырехкомнатной квартире размером менее 80 м2.

Подсчет площади жилья производится на основании § 42–44 Предписания о подсчете полезной жилой площади (Verordnung uber wohnungswirtschaftliche Berechnungen) или Второго предписания о подсчете жилой площади (Zweites Berechnungsverordnung).

Из общей жилой площади вычитаются площадь, занятая дымоходом, основание которого не менее 0,1 м2; площадь, занятая ступеньками, если ступенек не менее трех. К жилой площади прибавляется площадь подоконных и стенных ниш, если они достигают пола и при этом их глубина не менее 13 см; площадь под лестницами, составляющая не менее 2 м. Подсобные помещения, не рассчитанные на длительное пребывание в них человека, в жилую площадь не включаются. На основании § 44 Предписания о подсчете полезной жилой площади половину площади балконов и лоджий разрешается прибавлять к жилой. Однако Верховный суд Баварии принял решение не считать площадь балкона, выходящего на улицу, жилой.

Согласно § 4 Закона об обязательном государственном строительстве жилья (Wohnungsbindungsgesetz) право на социальное жилье имеют граждане, чьи доходы не превышают определенных границ. Предельная граница доходов на одного заявителя в год составляет 12 075 евро, на двоих – 17535, на каждого последующего члена семьи – 4200 евро. На семью из четырех человек доход не должен превышать 25 935 евро (§ 5/2/). Ha основании сведения о доходах выдается удостоверение на пользование жилой площадью в социальных домах (Wohnberichtigungsbescheinigung). В нем, согласно § 39/2/ Второго закона о строительстве жилья (Zweites Wohnungsbaugesetz), указывается размер жилья в квадратных метрах и количество комнат. Удостоверение вправе получить каждый совершеннолетний гражданин для себя и своей семьи. При переезде из одной социальной квартиры в другую необходимо получить новое удостоверение. Оно действительно в течение года со дня выдачи.

Расчет доходов производится на базе определения налогооблагаемого дохода. Основой для расчетов служит § 25 (а) Закона об обязательном государственном строительстве. В доходы включаются перечисленные в § 2 Закона о подоходном налоге (Einkommensteuergesets) семь основных видов дохода от: ведения сельского хозяйства, ведения любого предприятия, самостоятельной работы, работы по найму, доходов с капиталовложений, сдачи в наем, прочие доходы.

Кроме того, засчитываются в доход многие суммы, освобожденные от обложения подоходным налогом. К ним относятся:

•    надбавки за ночную работу, работу в выходные и праздничные дни;
•    заработная плата лиц, работающих на основе законодательства о 630 ДМ (331 евро);
•    доходы от капиталовложений, даже та их часть, которая освобождается от подоходного налога;
•    пенсия по старости;
•    пенсия по нетрудоспособности;
•    пенсия по инвалидности;
•    пенсия в связи со смертью кормильца;
•    пенсия по страховым полисам;
•    пособие и помощь по безработице;
•    пособие на интеграцию мигрантов;
•    пособие на проживание;
•    пособие по материнству;
•    доходы из-за рубежа;
•    алименты;
•    социальная помощь;
•    отпускные пособия;
•    разовые выплаты, такие как 13 и 14 заработные платы, отпускное пособие.

Учету подлежат доходы всех членов семьи, проживающих постоянно в данном жилом помещении.

Из рассчитанного таким образом годового дохода вычитаются пособия на детей, на воспитание ребенка, оплату жилья, поступления из обязательного страхования от несчастных случаев. После этого от суммы рассчитанного дохода вычитают 10 % за каждый названный ниже вид платежа, а именно:

•    подоходный налог, независимо от возврата его финансовым органом;
•    взносы на обязательное медицинское страхование;
•    взносы на обязательное пенсионное страхование.

Кроме того, вычитаются из дохода:

•    945 евро за каждого ребенка, не достигшего возраста 12 лет, для работающих или учащихся родителей-одиночек;
•    до 630 евро, если в семье имеется ребенок от 16 до 25 лет, который имеет собственный заработок;
•    472 евро для инвалидов со 100%-ной потерей трудоспособности или более 80%, если они нуждаются в уходе;
•    2205 евро для инвалидов со степенью потери трудоспособности менее 80%, нуждающихся в домашнем уходе;
•    4200 евро для молодоженов, не достигших 40 лет, в течение первыx 5 лет после заключения брака;
•    определенный размер алиментов.

Рассчитанная таким образом сумма доходов может превышать названые выше предельные границы до 5 %.

Если после вселения в социальное жилье доходы увеличились больше, чем это предусмотрено законодательством, то выплачивается определенная надбавка к квартирной плате. По Федеральному закону о субсидиях на строительство жилья (Gesetz uber den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen) и аналогичным законам федеральных земель лица, проживающие в социальном жилье, сверх оговоренной в договоре найма квартирной платы должны доплачивать определенную сумму за каждый квадратный метр жилья, если доходы превышают установленные границы. Доплата поступает в доход государства и перераспределяется для дальнейшего строительства социального жилья. Предельные доходы, сверх которых наступает обязанность доплачивать за жилье, установлены в § 25 Второго закона о строительстве жилья. На основании § 1/3 Федерального закона о субсидиях на строительство жилья при превышении предельного дохода на 20–35 % размер доплаты за квадратный метр жилья в месяц составляет 0,26 евро, 36–50 % – 0,66 и более 50 % – 1,05 евро. В федеративных землях размер доплат выше. Например, в Северной Рейн-Вестфалии при превышении предельного дохода на 10–20 % доплаты составляют 0,525 евро, 21–35 % – 1,25, 36–50 % – 2,1, 51–65 % – 2,89, более 65 % – 3,66 евро. Не более чем на три года освобождаются oт данных доплат лица, получающие пособие на оплату жилья, полную или частичную социальную помощь и помощь по безработице. При не предоставлении в жилищные ведомства сведений о доходах, последние имеют право считать доходы выше предельно допустимых более чем на 95 % и устанавливать соответствующую доплату.

Наймодатель вправе потребовать внесения залога за квартирную плату. Его величина оговаривается персонально, нo по § 550/b/1/ Гражданского кодекса верхняя граница составляет нe более трехмесячной квартирной платы без учета дополнительных затрат на содержание дома. Чаще всего встречается наличный залог. Наниматель переводит на счет наймодателя оговоренную сумму, причем он вправе сделать это не сразу, а в течение трех месяцев. Первый платеж должен быть внесен к началу действия договора о найме. Возможны и другие формы залога, которые должны быть оговорены особо. Например, возможна банковская гарантия или внесение в сберегательную книжку нанимателя записи о сумме залога. После окончания договора найма наймодатель обязан вернуть нанимателю сумму залога с поступившими за это время процентами. Если наниматель не имеет перед наймо-дателем долга, то залог должен быть возвращен не позднее 2,5 месяцев после истечения договора найма (решение Высшего земельного суда Кельна, AZ 19W45/97/.

Осуществление социальных выплат на расходы, связанные с жилой площадью, происходит в тесном взаимодействии с Законом о жилищном пособии (Wohngeldgesetz) и Законом о социальной помощи (Bundessozialhilfegesetz)2.

Для тех лиц, которые не имеют средств для оплаты расходов на соразмерное жилье, § 7 Кодекса социальных законов (т. 1) предусматривает право на доплаты. В силу § 39 Второго закона о строительстве жилья, семья из четырех человек имеет право на квартиру максимально допустимой площадью 90 м2 и 10 м2 нa каждого следующего члена семьи. Согласно § 26 абз. 1 Кодекса социальных законов (т. 1) доплата к квартирной плате по договору найма или оплата на расходы по оплате собственного жилья регулируется законодательством о жилищных пособиях.

Кроме того, исходя из § 36 абз. 1 Предписания к § 22 Закона о социальной помощи, социальный орган обязан оплатить фактические расходы на оплату жилой площади.
К побочным расходам, связанным с проживанием, относятся расходы на следующие услуги: обеспечение водоснабжением, вывоз мусора, освещение двора, подъезда и лестничных клеток, чистки дорожек, здания и дымохода, земельный налог, страхование здания, пользование общественной телевизионной антенной, содержание домоуправления. Не возмещаются расходы за потребляемый газ и электричество, за пользование кабельной антенной. Отопление оплачивается исходя из среднего расхода всех жильцов, необоснованно высокие расходы не компенсируются.

Порядок обращения за жилищными пособиями регулируется § 3 Закона о жилищных пособиях. Пособие выплачивается по заявлению лица на оказание помощи. Порядок выплаты и размер пособия зависят от совокупного дохода семьи (§ 4–17), от размера лимита по оплате жилья (§ 6, 7, 58) и количества членов семьи (§ 4). Если совокупный доход семьи превышает установленный размер, то пособие не выдается.

При определении квартирной платы социальный отдел руководствуется таблицами, составленными на основе § 8 Закона о жилищном пособии. В этих таблицах Германия разделена на шесть зон. Лимиты квартирной платы на западе и востоке страны различны. Кроме того, лимит квартирной платы подразделяется еще в зависимости от количества жильцов в квартире на четыре группы: с одним жильцом, двумя, тремя и четырьмя, с предусмотренной доплатой на каждого последующего жильца. Каждая из этих таблиц подразделяется на квартиры, построенные до 31.12.65; с 01.01.66 по 31.12.77; с 01.01.78 по 31.12.91 и с 01.01.92 г.

Лимит квартирной платы для четырех жильцов на западе Германии составляет для квартир, построенных до 31 декабря 1965 г., в зависимости от зон (с 1 по 6) от 207,4 до 291,4 евро, а для квартир, построенных с 1 января 1992 г., – от 420 до 553,9 eврo.

Помимо этих таблиц социальный отдел пользуется ежегодным бюллетенем, отражающим состояние жилищного фонда и актуальную квартирную плату, для разных населенных пунктов Германии.

При определенных обстоятельствах социальный отдел возмещает домовладельцу квартирную плату за предыдущие месяцы (§ 15 (а) абз. 1 Закона о социальной помощи).
Наниматель вправе требовать квартирную плату только для покрытия себестоимости жилья.

Повышение квартирной платы в социальных домах происходит в случаях, если:

•    наймодатель с разрешения надзирающего ведомства модернизировал квартиру или дом;
•    законодатель повысил допустимый размер управленческих расходов или расходов на содержание дома;
•    плановое или внеплановое сокращение льготных средств настроительство дома.

Существуют особенности выплаты жилищных пособий лицам, получающим социальную помощь, а также помощь жертвам войны. Для них денежные пособия выплачиваются по упрощенной административной процедуре (§ 31–33 Закона о жилищных пособиях). Они являются паушальными денежными пособиями, для которых не требуется заявления.
Жилищные пособия финансируются из федерального бюджета и бюджета земель. Федерация возмещает половину расходов по выплате пособий.

Кроме того, квартирная плата может быть понижена по решению суда. Размер снижения определяется судом на:

•    25 % из-за недостаточного отопления в зимнее время (температура в комнате +15 градусов); значительного шума, исходящего от строящегося объекта по соседству;
•    30 % из-за невозможности пользоваться жилой комнатой (повреждение потолка водой); систематического шума от дискотеки, на ходящейся по соседству, и т. п.;
•    50 % из-за повышенного содержания полихлорвинила или линдана; наличия асбеста в регенеративных печах; сильного шума, доносящегося из пивных; невозможности пользоваться кухней и туалетом;
•    56 % из-за недопустимо повышенного содержания формальдегида в спальне или детской комнате;
•    80 % из-за промокшего потолка, залитого водой, в результате чего в квартире неистребимый запах сырости, с потолка осыпается песок и т. д., обширные строительные работы в доме;
•    100 % из-за полного отсутствия электроэнергии, горячей воды; прекращения подачи тепла в зимнее время; аварии водопроводной системы, приведшие к сырости в квартире; строительные и ремонтные работы в доме и др.

Согласно Конституции Республика Беларусь является социальным государством (ст. 1). Кроме этого, в ст. 48 гарантировано право на жилище, в том числе и социальное: «Граждане Республики Беларусь имеют право на жилище. Это право обеспечивается развитием государственного и частного жилищного фонда, содействия гражданам в приобретении жилья.
Гражданам, нуждающимся в социальной защите, жилище предоставляется государством и местным домоуправлением бесплатно или по доступной для них плате в соответствии с законодательством».

Согласно ст. 1 Жилищного кодекса (ЖК) к жилому помещению социального пользования относится жилое помещение, отвечающее установленным санитарным и техническим требованиям и благоустроенное применительно к условиям данного населенного пункта государственного жилого фонда.

В отличие от законодательства ФРГ право на получение жилого помещения социального пользования имеют малообеспеченные нетрудоспособные граждане (пенсионеры, инвалиды I и II групп), состоящие на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий (ст. 12 ЖК). Это право они могут использовать один раз. Кроме того, предоставляются жилые помещения социального пользования вне очереди гражданам, жилые помещения которых стали непригодными для проживания в результате бедствия, техногенных и социальных катастроф; детям-сиротам; больным активной формой туберкулеза и в иных случаях, предусмотренных законодательством (ст. 84 ЖК).

Отнесение граждан к категории малообеспеченных нетрудоспособных осуществляется на основании заявления и сведений о совокупном доходе семьи, а также его имущественном положении по месту формирования списков граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Общая стоимость заявленного имущества не должна превышать стоимости квартиры типовых потребительских качеств, исходя из максимальной нормы предоставления общей площади жилого помещения.

В Положении об условиях и порядке отнесения граждан, стоящих на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, к категории малообеспеченных нетрудоспособных для предоставления жилых помещений социального пользования от 27 апреля 2000 г. предусмотрено, что среднемесячный совокупный доход не должен превышать утвержденного бюджета прожиточного минимума в среднем на душу населения, который исчисляется за 12 месяцев предшествовавшему месяцу постановки на учет и на день предоставления жилого помещения социального пользования.

Совокупный доход семьи складывается из доходов нетрудоспособных членов семьи, текущих доходов со всеми видами доплат и надбавок и доходов, имеющих нерегулярный характер. Текущие доходы включают:

•    пенсии трудовые и социальные;
•    трудовые доходы по основному месту работы и по совмести тельству (заработная плата в денежной и натуральной форме, премии и другие вознаграждения и выплаты, связанные с выполнением тру довых обязанностей, работающих в организациях независимо от форм собственности);
•    денежное довольствие;
•    облагаемые подоходным налогом доходы от предпринимательской деятельности;
•    доходы, получаемые от общественного хозяйства колхозов, кооперативов, крестьянских (фермерских) хозяйств, индивидуальных предпринимателей;
•    доходы граждан, работающих в религиозных предприятиях;
•    суммы вознаграждений, получаемые адвокатами за работу в юридических консультациях;
•    выплаты, носящие индивидуальный характер (на путевки в санаторий, дома отдыха, пансионаты, детские оздоровительные лагеря и др.); на питание; на оплату за пользование (техническое обслуживание) жилым помещением и коммунальными услугами; на содержание детей в дошкольных учреждениях; на проездные билеты в городском пассажирском транспорте и т. д.;
•    стипендии, выплачиваемые учащимся производственно-техни ческих училищ; студентам, обучающимся с отрывом от производства, в высших и средних специальных учебных заведениях;
•    суммы полученных алиментов;
•    пособия по временной нетрудоспособности; семьям, воспитывающим детей, и безработице.

Доходы нетрудоспособных членов семьи, имеющие нерегулярный характер, включают:

•    доходы от сдачи по договору найма (поднайма) жилых помещений, аренды гаражей, автомобилей и другого движимого и недвижимого имущества;
•    дивиденды и проценты по депозитам, акциям и другим ценным бумагам, сбережения, а также проценты и выигрыши по всем видам вкладов в учреждениях банков и по государственным казначейским обязательствам;
•    доходы от продажи недвижимости, ценных бумаг;
•    доходы по договорам гражданско-правового характера;
•    выплаты, пособия и другие виды помощи в денежной и нату ральной форме за счет организаций и местных исполнительных и рас порядительных органов (кроме выплат, пособий и других видов по мощи, предоставляемых гражданам на строительство жилых помеще ний);
•    денежные средства, полученные в результате наследования, дарения;
•    суммы, полученные за рубежом или из-за рубежа по трудовому соглашению или в виде подарков.

В совокупный доход семьи не включаются обязательные взносы в Фонд социальной защиты, подоходный налог, а также следующие виды доходов:

•    денежные компенсации в случае предоставления путевки на оздоровление в размере ее средней стоимости;
•    единовременные компенсации за причинение вреда здоровью гражданина;
•    ежемесячные пособия на каждого члена семьи, получаемые в соответствии с Законом «О социальной защите граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС»;
•    единовременные пособия на рождение ребенка;
•    пособие матери, ставшей на учет до 12-недельного срока беременности;
•    единовременные пособия на погребение;
•    ссуды и кредиты банков или предприятий;
•    государственные безналичные жилищные субсидии;
•    суммы уплаченных алиментов.

В состав имущества семьи включаются принадлежащие на праве собственности:

•    жилой дом (квартира), часть (доля) жилого дома (квартиры), иные строения и объекты незавершенного строительства, а также их части, доли (в том числе находящиеся в других населенных пунктах);
•    дачи и садовые домики в коллективных садоводческих товариществах;
•    гаражи, хозяйственные и складские помещения, а также другие строения и сооружения;
•    автомобили и другие транспортные средства, стоимость кото рых превышает 35-кратный размер утвержденного среднедушевого минимального потребительского бюджета семьи из 4-х человек, дей ствующего на момент постановки на учет (за исключением спец транспорта).

Итак, как и в ФРГ, при исчислении доходов берутся во внимание все поступления. Однако в законодательстве ФРГ при расчете годового дохода предусматриваются значительные льготы для инвалидов и семей, имеющих детей. Круг лиц, имеющих право на социальное жилье, в Республике Беларусь yже. В соответствии с п. 1 Положения об отнесении граждан к категории малообеспеченных трудоспособных для получения государственной поддержки при строительстве (реконструкции) или приобретения жилого помещения от 20.12.2000 г. малообеспеченные трудоспособные граждане, не имеющие жилья или нуждающиеся в улучшении жилищных условий, имеют право на получение льготных кредитов, субсидий и иных форм государственной поддержки.

Согласно ст. 11 Закона «О государственных минимальных социальных стандартах» от 11 ноября 1999 г. при обеспечении конституционного права граждан на жилище государственными минимальными социальными стандартами являются нормы общей площади жилого помещения6. Исходя из ст. 81–82 ЖК и Положения о порядке и условиях предоставления жилых помещений социального пользования от 08.09.1999 г. жилое помещение социального пользования на одного человека предоставляется в пределах от 15 до 20 м2 общей площади жилого помещения, т. е. не имеется значительных различий с такими же нормами по законодательству ФРГ.

Жилое помещение может быть предоставлено с превышением максимальной нормы, если оно составляет однокомнатную квартиру либо предназначено для проживания граждан разного пола, кроме супругов, а также в случаях предоставления дополнительной площади. Гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, сверх минимальной нормы предоставляется дополнительная площадь в виде комнаты или в размере 15 м2 общей площади.

Как и в ФРГ, основанием для вселения является договор найма (cт. 80 ЖK). Действие договора найма действительно до времени утраты нанимателем или членами его семьи права пользования этим жилым помещением (смерть, выезд на постоянное проживание в другое жилое помещение, уклонение без уважительных причин в течение 6 месяцев от внесения платы за пользование жилым помещением и коммунальные услуги (п. 6 Положения). Договор найма может быть признан недействительным в судебном порядке. При предоставлении жилого помещения не допускается вселение в одну комнату лиц разного пола, кроме супругов, а также заселение жилого помещения в домах, подлежащих сносу, капитальному ремонту, переводу в нежилые. Жилые помещения социального пользования приватизации, обмену и разделу не подлежат.

В Положении о порядке и условиях предоставления гражданам безналичных жилищных субсидий от 24 апреля 2000 г. малообеспеченным трудоспособным и нетрудоспособным гражданам предусмотрены доплаты за коммунальные услуги7. Гражданам, проживающим в домах государственного и частного жилищного фонда, предоставляются безналичные жилищные субсидии в том случае, если сумма платы за коммунальные услуги с учетом действующих льгот превышает 15 % совокупного дохода семьи. К числу субсидируемых коммунальных услуг относятся холодное и горячее водоснабжение, канализация, вывоз и обезвреживание твердых бытовых отходов, электро-, тепло- и газоснабжение, пользование лифтом.

Источником финансирования безналичных жилищных субсидий являются средства соответствующих местных бюджетов, внебюджетных фондов и целевых сборов.

Жилищные субсидии представляются гражданам Республики Беларусь, иностранным гражданам, лицам без гражданства, проживающим на территории республики в жилых помещениях, относящихся к государственному и частному жилищному фонду, а также в общежитиях. Гражданам, проживающим в жилых домах (жилых помещениях), относящихся к частному жилищному фонду и не находящихся на обслуживании жилищно-эксплуатационных организаций, субсидия начисляется на оплату предоставляемых коммунальных услуг.

Субсидии предоставляются на основании заявления и прилагаемых к нему сведений о совокупном доходе семьи, а также справки о доходах всех членов семьи за три месяца, предшествующие месяцу подачи заявления. Она назначается семье сроком на три месяца.

Итак, по законодательству, в круг лиц, имеющих право на социальное жилье в Республике Беларусь, не входят малообеспеченные трудоспособные граждане. Правом на социальное жилье можно воспользоваться только один раз. В законодательстве ФРГ предусмотрены значительные льготы для инвалидов и семей, имеющих детей. Для решения демографической проблемы целесообразно использовать в Республике Беларусь этот опыт.