Конституционные (уставные) основы законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации

Края, области, автономные образования, столичные города приобрели право на законотворческую деятельность сравнительно недавно. С подписанием в марте 1992 г. Федеративного договора указанные субъекты Российской Федерации наделялись правом иметь свои уставы и осуществлять собственное правовое регулирование, а также в пределах своих полномочий принимать нормативные правовые акты по предметам совместного ведения с федеральными органами государственной власти в соответствии с основами законодательства Российской Федерации.

Положения Федеративного договора (в том числе в последующем ставшие составной частью конституционных норм) впервые закрепили гарантии самостоятельности субъектов Российской Федерации в вопросах, не относящихся к ведению Федерации, установили предметы совместного ведения, реализация полномочий по которым предполагала обязательное участие субъектов в законотворческом процессе на федеральном уровне, заложили партнерские начала при реализации государственно-властных полномочий по предметам совместного ведения. В то же время согласно Федеративному договору только республики в составе России обладали правом принятия законов.

Всенародно принятая Конституция Российской Федерации в 1993 г. провозгласила равноправие всех видов субъектов Российской Федерации, а также предоставила равные законотворческие полномочия. Закрепив единство государственного суверенитета Российской Федерации, верховенство федеральной Конституции и федеральных законов, Основной закон государства наделил края и области, города федерального значения и автономные образования в составе России правом принимать законы.

На конституционном уровне были максимально нивелированы формально-правовые различия между российскими регионами. Республики в составе России утратили определение «суверенные». Однако, в отличие от других субъектов Российской Федерации, они конституционными положениями провозглашаются государствами. Им предоставляется право иметь свою конституцию, а не устав. В отличие от региональных уставов, которые могут приниматься исключительно представительными органами государственной власти, Конституция Российской Федерации не конкретизирует способ принятия республиканских конституций. В остальных вопросах субъекты Федерации имеют равные нормотворческие полномочия.
Получивший конституционное подтверждение принцип равноправия субъектов Российской Федерации в сфере законотворчества следует рассматривать как гарантированный минимум равных правотворческих   полномочий   государственно-территориального образования для признания его субъектом Российской Федерации, возможность приобретать и осуществлять одни и те же права и обязанности в сфере законотворчества.

Региональная законотворческая деятельность — это деятельность, осуществляемая уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, реализуемая на основе юридически регламентированной процедуры, представляющая собой комплекс действий по выявлению потребностей в законодательном регулировании общественных отношений и по созданию, изменению и отмене законодательных норм. Это ведущая организационно-правовая форма деятельности законодательных и исполнительных органов власти, поскольку она имеет общий характер и в последовательности правового воздействия предшествует иным организационно-правовым формам деятельности органов и должностных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации.

Полномочия осуществлять законотворческую деятельность являются одним из наиболее важных элементов статуса субъектов Российской Федерации4. Основы законотворческой деятельности, как одного из основных способов реализации субъектами Российской Федерации их статуса, должны получить надлежащее отражение в учредительном акте — конституции, уставе региона. Именно конституционные, уставные основы «призваны способствовать упорядочению процесса правотворчества субъектов Федерации, который должен протекать в заранее заданных юридических параметрах, отражая как единство, многообразие правовых актов, определенную системность и взаимоувязку их между собой, так и оптимальное соотношение законов и подзаконных актов в разрезе структуры нормативных правовых актов государства».

Представляется, что конституционная, уставная регламентация основ законотворческой деятельности должна быть представлена целым комплексом взаимосвязанных и согласованных норм:

во-первых, положениями, закрепляющими нормотворческие полномочия субъекта Российской Федерации. Как правило, в конституциях и уставах воспроизводятся нормы, устанавливающие предметы совместного ведения с Федерацией и регионального ведения, предусматривающие порядок принятия по указанным вопросам законодательных актов;
во-вторых, положениями, определяющими полномочия законодательного (представительного) органа региона. Обычно в этих целях дублируются соответствующие нормы Федерального закона «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

в-третьих, положениями, регламентирующими основы регионального законодательного процесса. Такие правовые предписания присутствуют во всех конституционных, уставных актах регионов. Они объединяются в виде отдельной структурной части конституции, устава либо закрепляются в главах и разделах, посвященных взаимодействию органов государственной власти субъекта Российской Федерации, или организации деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти;

в-четвертых, положениями, посвященными установлению конституционных, уставных основ системы правовых актов региона. В большинстве конституций и уставов субъектов Федерации эти нормы либо отсутствуют, либо представлены не в системном виде, при регламентации отдельных вопросов правотворческих полномочий региональных органов государственной власти.
Комплексное и согласованное регулирование указанных вопросов обеспечивает надлежащие и качественные конституционные и уставные основы законотворческой деятельности субъекта Российской Федерации. Остановимся более подробно на наиболее важных и актуальных проблемах, возникающих в связи с этим перед разработчиками проекта регионального основного закона, конституционным, уставным законодателем субъекта Российской Федерации.

Одним из главных вопросов при закреплении статуса субъекта Российской Федерации является определение его предметов ведения и полномочий. Федеральная Конституция, установив предметы ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами, не конкретизирует предметы собственного ведения регионов, определяя их остаточным способом7. В связи с этим ключевой проблемой конституционного, уставного моделирования выступает задача по их выявлению. В компетенции любого федеративного государства есть проблемы, которые могут и должны решаться лишь на уровне субъекта, ибо только население данной территории обладает той конкретной информацией, которая необходима для решения названных локальных проблем. В этой области субъект Федерации должен обладать исключительным правом решать эти вопросы на своем уровне посредством регионального правотворчества8.
Исходя из системного анализа положений ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, субъекты Федерации в региональных конституциях и уставах выделяют перечень собственных полномочий, наполняя реальным содержанием предметы ведения субъектов Российской Федерации.

В большинстве конституционных, уставных актах в качестве предметов ведения субъекта Федерации выделяется, как правило, комплекс следующих вопросов: принятие и изменение региональных конституции, устава и законов; административно-территориальное устройство; государственная собственность и бюджет субъекта Российской Федерации; официальная символика, награды и почетные звания региона; принятие и исполнение региональных программ в области экономического, экологического, социального и культурного развития9.
Очевидно, что даже перечисленные вопросы не составляют исключительной региональной компетенции «в чистом виде». Их регламентация может производиться на основе либо в соответствии с положениями федеральных законов.

Кроме того, воспроизводимый перечень предметов регионального ведения будет иметь характер открытого. Это, в свою очередь, не позволяет в полной мере разрешить проблему разграничения уровней законодательного и подзаконного регулирования простым указанием, что по вопросам исключительного ведения субъекта Российской Федерации принимаются законы региона, как это сделано в некоторых конституциях и уставах.

Проблема определения пределов законодательной регламентации актуальна и при закреплении статуса законодательного (представительного) органа государственной власти. Как правило, региональный конституционный, уставный законодатель при конструировании соответствующих норм воспроизводит полностью либо воспринимает схему изложения положений федерального закона. При этом неизбежно тиражируются недостатки такого регулирования. В федеральном законе в рамках одной статьи предпринята попытка, во-первых, классифицировать полномочия этого органа по их виду (или сфере) на законодательные, бюджетные и контрольные; во-вторых, при определении полномочий одновременно определить способ их реализации посредством указания формы правового акта, которые должны издаваться в этом случае представительным (законодательным) органом.

Такой опыт установления законодательных полномочий следует признать неудачным, поскольку одновременно вводятся несколько оснований для их классификации, при этом также не выдерживаются критерии их выделения. Более того, закрепляемый перечень является далеко не полным, в связи с чем федеральный законодатель вынужден был неоднократно использовать формулировки, указывающие на его открытый характер. В результате такой регламентации полномочия законодательного (представительного) органа в целом излагаются в несистемном и неполном виде. К тому же не снимается проблема разграничения между уровнями законодательного и подзаконного регулирования.

Принципиальный характер имеют конституционные, уставные нормы, закрепляющие самостоятельность и независимость законодательного (представительного) органа в реализации его полномочий, а также гарантии, исключающие возможность осуществления этих полномочий иными органами и должностными лицами.

Важное значение для определения конституционных, уставных основ законодательной деятельности субъектов Российской Федерации имеют положения о законодательном процессе.
Законодательный процесс представляет собой публичную деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации по принятию и обнародованию региональных конституции, устава и законов.

Законодательный процесс — это совместная деятельность законодательной и исполнительной власти. В связи с чем в конституции, уставе представляется необходимым закрепить основные принципы, основные стадии и наиболее важные положения, регламентирующие региональный законодательный процесс.

Региональный законодательный процесс подразделяется на самостоятельные виды: по принятию региональных конституции, устава и внесению в них изменений; по принятию региональных законов и внесению в них изменений.

Региональный законодательный процесс состоит из взаимосвязанных этапов и стадий, включающих подготовку проекта законодательного акта; внесение проекта законодательного акта на рассмотрение в правотворческий орган в порядке законодательной инициативы; проведение правовой и иной экспертизы; составление экономико-финансового обоснования проекта законодательного акта; рассмотрение и принятие проекта законодательного акта правотворческим органом; подписание и обнародование принятого законодательного акта; официальное опубликование и вступление в силу законодательного акта.

Обязательным элементом конституционного, уставного регулирования законодательного процесса является установление круга субъектов законодательной инициативы. Праву законодательной инициативы корреспондируется обязанность органа законодательной власти принять внесенный законопроект к обязательному рассмотрению. Под законодательной инициативой понимается юридически предусмотренная возможность внесения управо-моченными субъектами (депутатами, должностными лицами, органами, а также субъектами гражданского общества) в законодательный орган предложения о необходимости принятия, изменения либо отмены законодательного акта.

Федеральный законодатель предусмотрел, что правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации по принятию региональных законов обладают депутаты, глава субъекта Российской Федерации (глава высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации), представительные органы муниципальных образований.

Перечень субъектов права законодательной инициативы может быть расширен в конституции, уставе региона. При этом важно конституционному, уставному законодателю соблюсти определенный баланс. Круг субъектов, наделяемых правом законодательной инициативы, не может быть чрезвычайно широким. При его определении необходимо учитывать не только статус и общественный вес этих субъектов в региональных отношениях, но и уровень их профессиональной подготовки, их способность объективно и адекватно оценивать необходимость осуществления законодательного регулирования. Предполагается, что в состав субъектов законодательной инициативы могут войти региональный орган конституционного, уставного контроля, региональная избирательная комиссия, уполномоченный по правам человека, уполномоченный по правам ребенка в регионе по вопросам их ведения.

В целях повышения активности и стимулирования участия политических партий в региональном законодательном процессе правом внесения проектов региональных законов могут наделяться зарегистрированные на территории соответствующего субъекта Федерации региональные отделения политических партий, имеющих фракции в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и (или) в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.

В конституции, уставе субъекта Российской Федерации следует не только определить круг субъектов законодательной инициативы, но и предусмотреть гарантии, обеспечивающие им право на непосредственное участие в рассмотрении законодательным (представительным) органом вносимых ими проектов, и возможность изложения своей позиции.

В качестве одной из гарантий может выступить положение, устанавливающее обязательность рассмотрения законодательным (представительным) органом проекта в течение определенного срока, например, трех месяцев со дня его внесения субъектом законодательной инициативы.

В конституциях, уставах субъектов Российской Федерации могут также закрепляться отдельные положения, определяющие формы осуществления права законодательной инициативы, условия внесения законопроекта в порядке законодательной инициативы и особенности его оформления.

В завершение следует отметить важность обеспечения должной регламентации, согласованности и взаимосвязанности конституционных, уставных норм, закрепляющих основы законотворческой деятельности субъекта Российской Федерации. От этого зависит правовое качество как системы правовых актов в целом, так и отдельных правовых актов соответствующего региона; уровень взаимодействия органов государственной власти в осуществлении ими правотворческой деятельности и разрешении возникающих разногласий; степень эффективности правовой защиты конституционных, уставных положений региональным органом нормоконтроля.