Проблемы конституционного (уставного) регулирования местного самоуправления в субъектах Российской Федерации

Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации являются нормативными правовыми актами учредительного характера, в силу чего немаловажное значение приобретает вопрос об общественных отношениях, которые должны регулироваться ими. Не составляет исключения и вопрос о конституционном (уставном) регулировании субъектами Российской Федерации местного самоуправления.

Поскольку местное самоуправление является формой осуществления народом своей власти, принципом организации и осуществления публичной власти на местах, основные законы субъектов Российской Федерации, как акты учредительного характера, должны закреплять принципиальные положения, имеющие существенное значение для развития местного самоуправления на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

На практике в субъектах Российской Федерации сложились различные подходы к конституционному (уставному) регулированию местного самоуправления. Так, в одних субъектах Российской Федерации основные законы не содержат предписаний о местном самоуправлении1, в других — содержится незначительное их число2. Однако в большей части субъектов Российской Федерации конституции (уставы) регулируют местное самоуправление относительно объемно. В главах (разделах) основных законов этих субъектов Российской Федерации содержится не только понятие местного самоуправления, определение его правовой и территориальной основы, но и предусматривается организационная и экономическая основа местного самоуправления, полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере местного самоуправления.

В связи с различным объемом правового регулирования местного самоуправления конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации возникает вопрос об оптимальном пределе его конституционного (уставного) регулирования в субъектах Российской Федерации. Представляется, что при его определении необходимо принять во внимание нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. ? 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 (далее — Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления), устанавливающие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления.
Из анализа норм этого закона следует, что субъектам Российской Федерации оставлено незначительное «поле» для правового регулирования местного самоуправления. Это, в свою очередь, оказало влияние как на законодательное, так и конституционное (уставное) регулирование местного самоуправления субъектами Российской Федерации. В большей части основных законов регулирование местного самоуправления сводится к дублированию норм Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления. Так, многие субъекты Российской Федерации в своих конституциях (уставах) в полном объеме воспроизводят предписания ст. 6 указанного закона. Дублируются предписания о понятии местного самоуправления, структуре органов местного самоуправления и многие другие.

Сведение конституционного (уставного) регулирования местного самоуправления к воспроизведению норм Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления является не случайным, поскольку данный закон достаточно детально регулирует отношения в сфере местного самоуправления, в силу чего правовое регулирование местного самоуправления субъектами Российской Федерации значительно ограничивается. Это объясняет и сложившееся положение в субъектах Российской Федерации не только в части конституционного (уставного), но и законодательного регулирования местного самоуправления. В настоящее время ни в одном субъекте Российской Федерации нет полноценного регионального закона о местном самоуправлении.

В то же время основные законы субъектов Российской Федерации, поскольку они имеют учредительный характер, должны содержать предписания о местном самоуправлении как форме реализации власти народом и его участия в ее осуществлении. В связи с этим представляется необходимым определить пределы и объем конституционного (уставного) регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации. С этой целью следует, во-первых, «вычленить» то, что не урегулировано Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления, во-вторых, определить то, что относится к предмету регулирования конституции (устава) субъекта Российской Федерации как нормативного правового акта учредительного характера.

Основные законы субъектов Российской Федерации должны устанавливать исходные положения, в том числе и в сфере местного самоуправления, например, принципы местного самоуправления, которые не нашли своего закрепления в Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления. Их конституционное (уставное) определение в субъектах Российской Федерации явилось бы восполнением правового регулирования местного самоуправления; кроме того, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации выполнили бы свое предназначение как основные законы, имеющие учредительный характер.

С вопросом о конституционном (уставном) закреплении принципов местного самоуправления связан вопрос об определении принципов взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, которые тоже не нашли своего отражения в Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправле-ния5, в то время как их определение является необходимым в целях достижения эффективных и оптимальных взаимоотношений между региональной и местной властью. На этом основании представляется, что предметом конституционного (уставного) регулирования субъектов Российской Федерации должны быть как принципы местного самоуправления, так и принципы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Рассматривая проблемы конституционного (уставного) регулирования в субъектах Российской Федерации, нельзя обойти стороной и вопрос о закреплении полномочий региональных органов государственной власти в сфере местного самоуправления. В действующих основных законах субъектов Российской Федерации наблюдается значительное разнообразие в их определении. Так, в конституциях (уставах) одних субъектов Российской Федерации к ним отнесено нормативное регулирование общественных отношений, возникающих в сфере местного самоуправления6, в других — предусматривается законодательное обеспечение или установление порядка организации местного самоуправления7. В некоторых субъектах Российской Федерации эти полномочия определены при закреплении совместных предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом следует отметить, что многие предписания, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере местного самоуправления, противоречат Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления. К примеру, согласно п. 2.5 ч. 2 ст. 18 Устава Астраханской области к полномочию Государственной Думы этой области относится установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Наличие в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации норм, противоречащих Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления, объясняется не только недостаточным качеством конституционного (уставного) регулирования, но и нестабильностью федерального законодательства о местном самоуправлении. В силу чего конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, как представляется, не должны предусматривать конкретные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере местного самоуправления, а должны содержать общее предписание об их определении федеральными законами.

Что касается органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, то в субъектах Российской Федерации также наблюдается различный подход к их конституционному (уставному) закреплению. Основные законы многих субъектов Российской Федерации предусматривают структуру органов местного самоуправления, но при этом дублируют предписания Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления.

В конституциях (уставах) отдельных субъектов Российской Федерации предусматривается ее определение уставом муниципального образования. Например, ч. 1 ст. 63 Устава Калининградской области устанавливается, что структура и порядок формирования органов местного самоуправления определяется в соответствии с федеральным законом уставом муниципального образования.

В некоторых субъектах Российской Федерации конституции (уставы) не содержат предписаний о структуре органов местного самоуправления, что вряд ли можно признать верным, поскольку основные законы субъектов Российской Федерации как учредительные документы должны содержать исходные предписания об органах местного самоуправления и должностных лицах местного самоуправления. Представляется, что в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации следует предусмотреть, что структура органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Это исключит дублирование норм Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, а также будет отвечать требованиям конституционного (уставного) регулирования базовых положений в сфере местного самоуправления основным законом субъекта Российской Федерации как актом учредительного характера.

В основных законах ряда субъектов Российской Федерации содержится определение понятий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Однако в отдельных субъектах Российской Федерации они не соответствуют тем определениям, которые даны Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления. Учитывая, что в ст. 2 указанного закона содержится определение понятий органов местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и члена выборного органа местного самоуправления, не следует в основные законы субъектов Российской Федерации включать эти предписания. Более того, определение понятий характерно для обычных законов, но не присуще конституциям (уставам) как правовым актам учредительного характера.

Анализ конституционного (уставного) регулирования показал, что конституции (уставы) многих субъектов Российской Федерации предусматривают порядок формирования органов местного самоуправления, что вряд ли можно признать необходимым. Кроме того, порядок формирования этих органов в муниципальных образованиях различных видов достаточно детально регламентирован Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления, что также исключает необходимость его определения в учредительном акте субъекта Российской Федерации.

Вряд ли можно признать приемлемым для конституционного (уставного) регулирования определение сроков полномочий, порядка деятельности, подконтрольности и подотчетности органов местного самоуправления. На основании ст. 34 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления они определяются уставом муниципального образования, поэтому регулирование этих отношений конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации следует рассматривать как нарушение указанного закона. Представляется, что в соответствии с Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления конституции (уставы) субъектов Российской Федерации могут содержать предписание о том, что срок полномочий, порядок деятельности, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.

В субъектах Российской Федерации наблюдаются различные подходы к конституционному (уставному) регулированию полномочий местного самоуправления и органов местного самоуправления. В большей части конституций (уставов) субъектов Российской Федерации дублируются предписания ст. 132 Конституции Российской Федерации о самостоятельном управлении органами местного самоуправления муниципальной собственностью, формировании, утверждении и исполнении ими местного бюджета, установлении местных налогов и сборов, осуществлении охраны общественного порядка. Учитывая, что Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления разграничивает полномочия между муниципальными образованиями различных видов, вряд ли следует определять полномочия местного самоуправления и органов местного самоуправления конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. В основном законе субъекта Российской Федерации целесообразно предусмотреть указание на самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения в пределах полномочий, определенных федеральным законом.

Рассматривая проблемы конституционного (уставного) регулирования местного самоуправления, нельзя не коснуться вопроса об определении форм муниципальной демократии в основных законах субъектов Российской Федерации. Следует заметить, что эти формы не нашли своего закрепления в конституциях (уставах) большей части субъектов Российской Федерации. В тех же субъектах Российской Федерации, в которых основные законы определяют формы муниципальной демократии, допускаются нарушения Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления. В частности, предусматривается передача органам территориального общественного самоуправления части своих полномочий органами местного самоуправления, что противоречит предписанию ст. 27 указанного закона. На основании п. 3 ч. 8 ст. 27 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления органы местного самоуправления вправе заключать договоры с органами территориального общественного самоуправления по осуществлению хозяйственной деятельности по благоустройству территории, иной хозяйственной деятельности, направленной на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории. Органы местного самоуправления не вправе передавать свои полномочия территориальному общественному самоуправлению, его органам, несмотря на то, что указанный закон определяет их как одну из форм осуществления населением и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

В настоящее время необходимо определить не только оптимальные пределы конституционного (уставного) регулирования местного самоуправления учредительными актами субъектов Российской Федерации, но и обеспечить соответствие норм конституции (устава) субъекта Российской Федерации федеральному законодательству. Перед региональными законодателями по-прежнему стоит проблема достижения качества конституционных (уставных) предписаний, особенно это касается объединенных новых субъектов Российской Федерации.