Проблемы понимания и структурирования нормативной системы субъекта Российской Федерации

1. Соотношение понятий «система законодательства» и «нормативная система». Законодательство — совокупность нормативно-правовых актов (законов и подзаконных актов), издаваемых от имени государства (законодателя) в особом процессуальном порядке (законодательной деятельности), содержащих правила поведения (нормы) общезначимого характера, обеспечиваемых при помощи государственных гарантий и санкций.

Система законодательства — определенным образом структурированная совокупность нормативно-правовых актов. В современной России в качестве основных критериев структурирования законодательных (нормативно-правовых) актов, как правило, называются «юридическая сила» и «уровень действия». В соответствии с первым критерием выделяются законы и подзаконные акты. В зависимости от уровня действия различаются законодательные акты федерации и законодательные акты субъектов федерации.

Приведенные дефиниции предполагают сведение формально-юридических источников позитивного права к нормативным актам публично-правового характера. Такая позиция, во-первых, противоречит традиции деления права на публичное и частное; во-вторых, не учитывает существования других формально-юридических источников позитивного права: юридического обычая, судебного прецедента, нормативного договора и др; в-третьих, фактически сводит законодательство к государственной деятельности, что автоматически исключает из системы законодательства нормативно-правовые акты, издаваемые органами местного самоуправления, религиозными конфессиями, международными организациями и т. п.

На наш взгляд, более удачным является термин «нормативная система», позволяющий избежать отмеченных коллизий. Нормативная система складывается из международного и национального права, которые могут сосуществовать и как обособленные друг от друга, и как интегрированные общности юридических норм. При этом следует подчеркнуть, что в основу названных нормативных общностей положены разные принципы.

Базисным для нормативной системы национального права является принцип государственного суверенитета, предполагающий восприятие государства в качестве «центра публичности» — суверена, обладающего монополией на разработку, формализацию и объективацию властных предписаний нормативно-правового характера. Издание и реализация норм публичного права осуществляется в рамках властеотношений субординационного характера, в которых право есть возведенная в закон «суверенная воля» государства, опирающегося в своей деятельности на механизм государственного принуждения.

Нормативная система международного права основана на принципе равноправности субъектов международных отношений (при этом в качестве сторон в данных отношениях наравне с государствами могут выступать межгосударственные союзы, международные общественные организации, транснациональные финансовые корпорации и промышленные группы, отдельные индивиды), добровольности вхождения в те или иные международные союзы и организации, координации совместных усилий по достижению общих целей и решению общих задач, стоящих перед соответствующими субъектами. Для международного права характерно отсутствие «центра публичности». Следовательно, достаточно трудно говорить о некоей единой, целостной, логически не противоречивой нормативной системе. Как правило, государства, претендующие на статус «мировых держав», предпринимают попытки навязать мировому сообществу определенный ценностный стереотип в качестве «общемирового», «общечеловеческого» стандарта и представить собственную национальную нормативную систему в качестве эталона международного права.

2.    Российская Федерация и субъект Российской Федерации: про блема соотношения статусов. Конституция России закрепляет фе деративную форму государственного устройства, предполагающую двухуровневую систему государственной власти и национального законодательства. При этом в основу взаимодействия федерации с субъектами положен принцип разграничения предметов ведения и полномочий. Следует подчеркнуть, что двухуровневая система структурирования государственных органов и законодательных ак тов с точки зрения теории федерализма не тождественна системе властной субординации, в рамках которой решения вышестоящих органов являются директивными для нижестоящих. Принцип субор динации применим только к исполнительной ветви власти. Что же касается законодательной и судебной властей, то иерархия форми рующих данные ветви органов основывается на разграничении объема властной компетенции и не предполагает административ ной соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Та ким образом, в условиях федеративного государства должно суще ствовать два типа субъектов: федерация, представляющая государ ство в целом, и субъект федерации — наделенное определенным объемом самостоятельной (не зависящей от федерации) властной компетенции юридическое лицо, строящее свои отношения с фе дерацией как на законодательных (конституционных), так и на до говорных основаниях.

Представленная модель характерна для реального федерализма. Что же касается государственных систем квазифедерального типа, к числу которых можно отнести и современную Россию, то они строятся по принципу формирования «единой вертикали власти» и характеризуются субординационными властеотношениями, исключающими наличие у субъектов собственной (независимой от федерации) властной компетенции. Такое положение сводит статус субъекта федерации к положению подданного, всецело зависимого от наделенного абсолютной властью суверена — федеративной власти, «замкнутой» на персонифицированную фигуру главы государства.

3.    Как соотносятся нормативные системы федерации и субъек та федерации. В соответствии с действующей Конституцией (п. 2 ст. 5) субъекты имеют свое законодательство. Пункт 5 ст. 76 за крепляет положение о том, что «законы и иные нормативные пра вовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоре чить федеральным законам…». Вместе с тем, принцип непротиворечия нижеуровневых нормативных актов не тождественен принципу соответствия. На практике складывается ситуация, когда законодательство субъекта дублирует законодательство федерации. Получается, что законодательство субъекта подзаконно законодательству федерации, что само по себе является нонсенсом: закон не может быть подзаконным. На самом деле у субъектов отсутствуют законы, поскольку не определены предметы законодательного регулирования. Те же акты, которые называются законами, по сути своей представляют «региональные кальки» с федеральных законов, зачастую повторяющие их вплоть до мелочей. В сложившейся ситуации приходится констатировать отсутствие у субъектов собственного законодательства. Говоря же о соотношении нормативных систем федерации и субъектов, следует признать, что законы в собственном смысле существуют только на федеративном уровне. Нормативные акты, принимаемые на уровне субъектов, имеют подзаконный характер и в лучшем случае уточняют и конкретизируют положения федеральных законов, «привязывая» их к особенностям соответствующего региона.

4. Особенности структурирования нормативной системы субъекта федерации. Структурирование нормативной системы субъекта не может быть сведено только к констатации существования конституций (уставов) субъектов, региональных законов и подзаконных актов регионального уровня. Наряду с нормативными правовыми актами существенная роль в нормативной системе отводится нормативным договорам, поскольку именно они должны регламентировать вопросы, отнесенные к совместному ведению федерации и субъектов.

Кроме того, до настоящего времени не определено место в нормативных системах субъектов нормативных интерпретационных актов (прецедентов толкования) конституционных (уставных) судов субъектов. С одной стороны, Конституцией Российской Федерации закрепляется единая система судопроизводства, осуществляющая судебную власть посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Вместе с тем, сегодня отсутствует всякое взаимодействие между Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации. Если для судов общей юрисдикции и арбитражных судов предусмотрена возможность пересмотра дел в рамках кассационного, апелляционного, надзорного производств, то решения органов конституционной (уставной) юстиции считаются окончательными и не подлежащими изменению. Думается, что такая система не может считаться оптимальной. Представляется целесообразным включение конституционных (уставных) судов субъектов в единую систему конституционной юстиции Российской Федерации и наделение Конституционного Суда Российской Федерации надзорными функциями в отношении конституционных (уставных) судов субъектов. При этом нормативные интерпретационные акты названных судов следует рассматривать в качестве производных источников регионального права, включаемых в число составных элементов нормативных систем субъектов Российской Федерации.