Динамика преобразования правовых систем субъектов Российской Федерации (1998–2007)

В Российской Федерации как суверенном, федеративном государстве с начала 90-х гг. XX в. формируется правовая система. Между тем федеративная форма государственного устройства Российской Федерации требует определения характеристик ее правовой системы и правовых систем субъектов Российской Федерации, установления критериев соотношения данных явлений. В контексте решения указанных проблем одним из наиболее важных теоретических вопросов, связанных с формированием правового пространства Российской Федерации, является проблема создания и развития правовых систем субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что использование термина «правовая система субъекта Российской Федерации» изначально является теоретически спорным, поскольку правовая система включает в себя не только правовые нормы, зафиксированные в нормативных правовых актах и иных формах права, принятых (созданных) органами государственной власти и (или) должностными лицами субъектов.

Российской Федерации, но и специфические правовые институты, особенности правоприменительной практики и даже специфику правовой культуры. Все это вряд ли применимо в отношении субъектов Российской Федерации, для которых характерно использование национальной юридической практики и, как правило, полное совпадение основных элементов правовой культуры с общегосударственной правовой культурой.

На наш взгляд, при характеристике норм права, принимаемых в субъектах Российской Федерации, более верным следует считать понятие «система правовых норм, закрепленных в нормативных правовых актах и иных формах права субъектов Российской Федерации». В таком случае мы сможем избежать использования теоретически спорных терминов «региональная правовая система» или «правовая система субъекта Российской Федерации.

Между тем в научной литературе встречается термин «правовая система субъекта федерации». Так, например, И.В. Петелина пишет: «Можно утверждать, что Конституция Российской Федерации заложила юридическую основу постепенного становления правовых систем субъектов Федерации»3. На наш взгляд, такая позиция не совсем верна. В Конституции Российской Федерации термин «правовая система субъекта Российской Федерации» не употребляется. Речь идет исключительно о наличии правовой системы Российской Федерации, являющейся национальной правовой системой, хотя Конституция и определяет возможность субъектов Российской Федерации принимать законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Между тем даже в вопросе установления предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов и предметов исключительного ведения субъектов Российской Федерацией законодатель не использует термины «нормы права», «право» и т. д.

Так, в ст. 72 Конституции Российской Федерации определено, что в число предметов совместного ведения входит обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. В остальных случаях Конституция вообще указывает на сферу административно-распорядительной деятельности, а не на элементы региональной правовой системы. При этом, определяя исключительные полномочия Российской Федерации, Конституция прямо указывает на возможность существования правовой системы Российской Федерации, в том числе установление правовых основ единого рынка, правовое регулирование интеллектуальной собственности. Конечно же, факт отсутствия упоминания в Конституции Российской Федерации правовых систем субъектов Российской Федерации сам по себе еще не свидетельствует об отсутствии правовых систем субъектов Российской Федерации, хотя и является весьма показательным.

Кроме того, сам конституционный механизм определения предметов ведения субъектов Российской Федерации не позволяет говорить о возможности создания автономной правовой системы субъектов Российской Федерации. Отсутствие указания на конкретный перечень предметов исключительного ведения субъектов Российской Федерации в ст. 73 Конституции Российской Федерации и крайняя проблематичность определения полномочий, не входящих в предмет исключительного ведения Российской Федерации и в число предметов совместного ведения, свидетельствуют о том, что сфера правового регулирования, которую могли бы реализовывать субъекты Российской Федерации, практически отсутствует. Например, ушли в историю договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами государственной власти Российской Федерации.

Между тем в отношении ряда государств мы можем говорить о допустимости использования термина «правовая система субъекта федерации». Так, например, в США ряд штатов обладает не только собственным законодательством по целому ряду отраслей права, но и отличается особенностями правовых процессов и институтов, спецификой юридической практики. Достаточно отметить то, что в различных штатах США наблюдается существование разных правовых институтов. Ряд штатов, бывших ранее французскими и испанскими колониями (Луизиана, Калифорния), приняли кодексы романского типа. Более того, в научной литературе есть мнение, что правовую систему штата Луизиана можно считать «гибридной»; ей свойственны черты как романо-германской, так и англо-саксонской правовых систем.

Кроме того, можно с уверенностью сказать о существовании «региональных правовых систем» в унитарных государствах. Например, общепризнанным фактом является наличие правовой системы Фарерских островов, являющихся самоуправляемой территорией в составе Дании, в отношении которой существует принцип обязательности подтверждения юридической силы актов Дании парламентом Фарерских островов — лагтингом.

Говоря о характеристиках динамики правовых систем субъектов Российской Федерации, следует отметить, что в 1998—2007 гг. соответствующие системы претерпели сущностные комплексные изменения. Если в 1998 г. мы могли констатировать, что правовые системы субъектов Российской Федерации существуют и являются автономными по отношению к правовой системе Российской Федерации (главным образом благодаря наличию большого числа норм законодательства субъектов Российской Федерации, противоречащих положениям федерального законодательства, существованию значительного количества правовых пробелов в федеральном законодательстве и разности качества правового регулирования отдельных отношений в законодательстве субъектов Российской Федерации), хотя и отмечая при этом неправовой характер соответствующих характеристик, то уже в 2005–2006 гг. правовые системы субъектов Российской Федерации фактически стали неавтономными территориальными элементами правовой системы Российской Федерации. Следует подчеркнуть, что соответствующий переход по правовым меркам произошел чрезвычайно стремительно. Это вполне объяснимо. Особенности правового развития России и специфика политических, социальных и экономических процессов, происходивших в 90-е гг. XX в., были во многом вызваны отсутствием достаточного объема федерального правового материала, восполнение которого не требует длительного времени, и слабостью правовых традиций как государства в целом, так и отдельных его субъектов. Это и привело к скоротечному процессу изменения характера системы норм права, закрепленных в законодательстве и иных источниках права субъектов Российской Федерации.

Необходимо отметить, что причиной изменений стал ряд процессов, осуществлявшихся в Российской Федерации в конце XX — начале XXI в., обусловивших утрату автономии правовыми системами субъектов Российской Федерации и создавших возможность характеризовать правовую систему Российской Федерации в качестве моносистемы, в рамках которой нормы права, зафиксированные в законодательстве и в иных источниках права субъектов Российской Федерации, являются лишь элементом, имеющим специфическую территорию действия (распространяющуюся на территорию конкретного субъекта Российской Федерации).

Среди основных тенденций, обусловивших этот процесс, можно назвать:

—    комплексную политику, направленную на ликвидацию противоречий между нормами законодательства субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством;
—    увеличение объема правового регулирования в законодательстве субъектов Российской Федерации;

—    увеличение числа бланкетных норм, в том числе связанных с установлением тесного взаимодействия между законодательством субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством;

—    тенденцию к частичной рецепции в законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации правовых моделей, использованных в законодательстве других регионов;

—    увеличение объема федерального законодательства, связанного в том числе с постепенным правовым регулированием пробельных общественных отношений.

Основополагающее, на наш взгляд, значение в процессе деавтономизации нормативной базы субъектов Российской Федерации имели процессы, связанные с реализацией комплексной политики, направленной на ликвидацию противоречий между нормами законодательства субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством. Отсутствие в начале 90-х гг. XX в. должного контроля за соответствием законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству привело к лавинообразному нарастанию объема правового материала, противоречащего федеральному законодательству. Так, в Поволжском федеральном округе в 2000 г. было выявлено более 300 нормативных правовых актов, противоречивших федеральному законодательст-ву7. Осуществление в 2000–2003 гг. действий, направленных на признание недействительными нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, их отдельных положений, противоречивших положениям федерального законодательства, способствовало значительному сокращению автономизации правовых систем субъектов Российской Федерации в их наиболее радикальном проявлении, хотя и не привело к их полной унификации.

Одной из причин деавтономизации правовых систем субъектов Российской Федерации стало увеличение объема правового регулирования в законодательстве субъектов. Рост нормативной базы субъектов Российской Федерации привел не только к сокращению числа правовых пробелов, но и к определенной унификации нормативных систем различных субъектов Российской Федерации.

Еще большее значение для деавтономизации правовых систем субъектов Российской Федерации имела тенденция к частичной рецепции в законодательство отдельных субъектов Российской Федерации правовых моделей, использованных в законодательстве других регионов. Речь идет не только об унификации предмета правового регулирования регионального законодательства, но и о схожести в рамках базовых моделей используемых методов и способов правового регулирования, использования отдельных терминологических и юридико-технических конструкций и т. д.

Такую тенденцию, связанную с использованием передового опыта, следует считать скорее позитивной для правовой системы Российской Федерации чем негативной. Рецепция передового опыта позволяет наиболее эффективными методами и способами регулировать общественные отношения, избегать повторения ошибок. Между тем активное использование опыта других субъектов Российской Федерации в практике того или иного региона ведет к постепенной унификации правовых систем, уменьшая степень версификации правового регулирования.
Следует отметить увеличение числа бланкетных правовых норм, в том числе устанавливающих структурную связь между законодательством субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством. Такое усиление взаимодействия между законодательством субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством приводит к неминуемой утрате автономии региональных правовых систем. По сути, в результате установления в законодательстве субъектов Российской Федерации норм, указывающих на федеральные нормативные правовые акты либо на федеральное законодательство в целом, правовые нормы субъектов Российской Федерации ставятся в зависимость от действия норм, закрепленных в федеральном законодательстве. В таком случае мы должны признать, что системы норм права, закрепленных в законодательстве и иных источниках права субъектов Российской Федерации, зависят от федерального законодательства. В этой ситуации устойчивая автономизация правовых систем субъектов Российской Федерации, которая наблюдалась в 1997–2000 гг., становится невозможной. Наличие «бланкетного симбиоза», при котором нормы, закрепленные в законодательстве субъектов Российской Федерации, не могут действовать без «норм-ключей», закрепленных в федеральном законодательстве, надежно предохраняет от высокой степени автономности региональных правовых систем.

Еще одним основанием деавтономизации правовых систем субъектов Российской Федерации можно назвать увеличение объема федерального законодательства, связанного с постепенным правовым регулированием неупорядоченных ранее отношений. Такое регулирование в значительной мере сократило возможность принятия субъектами Российской Федерации норм в сфере предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В настоящее время наблюдается устойчивая тенденция к увеличению числа принимаемых федеральных нормативных правовых актов. Если анализировать только массив федеральных законов, принимаемых Государственной Думой, можно констатировать факт увеличения их числа на 15–20 % ежегодно9. Таким образом, на протяжении всего периода формирования правовой системы Российской Федерации происходит процесс постепенного восполнения пробелов в законодательстве, что, в свою очередь, сокращает автономизированность региональных правовых систем, поскольку уменьшается возможность принятия правовых норм, которые отсутствуют в других субъектах Российской Федерации.

В настоящее время система норм права, закрепленных в законодательстве и иных источниках права субъектов Российской Федерации, практически полностью утратила характер «автономизированной» правовой системы, существовавшей в 1997–1999 гг. практически в каждом субъекте Российской Федерации, и приобрела черты территориального верифицируемого элемента общенациональной правовой системы. Между тем очевидно, что это явление имеет как положительные, так и отрицательные стороны. В качестве основного положительного момента можно выделить значительное уменьшение противоречий между законодательством субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством, что, в свою очередь, способствует единству и целостности правовой системы Российской Федерации, унификации правоприменительной практики. С другой стороны, в рамках любого федеративного государства законодательство субъектов федерации играет роль механизма, определяющего специфику конкретного субъекта федерации, которая не может быть отграничена на общенациональном уровне. В таком случае нормы права, закрепленные в региональном законодательстве, становятся эффективным механизмом сохранения правовых традиций субъекта федерации, организации жизни коренных народов, проживающих на соответствующей территории, учета экономических, климатических и иных особенностей субъектов федерации.

Возможно ли возвращение к автономизированным правовым системам субъектов Российской Федерации? Ответ на данный вопрос, скорее всего, должен быть отрицательным, поскольку возрождение такой характеристики правовых систем возможно только в случае либо комплексного пересмотра отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации в сторону увеличения числа предметов исключительного ведения субъектов и передачи дополнительных полномочий в рамках предметов совместного ведения, либо при комплексном ослаблении федеративных связей, что может привести скорее не к формированию ав-тономизированных региональных правовых систем, а к прекращению существования России как единого государства.