Российская правовая система |
Российская правовая система и региональное законодательствоАвтор: М.А. МушинскийФакт образования нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа ставит перед органами государственной власти региона серьезные правотворческие задачи — от разработки и принятия Устава Иркутской области до коренного обновления всей нормативно-правовой базы региона. Реализация столь масштабных задач может быть эффективной лишь при условии должного общетеоретического сопровождения правотворческой деятельности в новом субъекте Российской Федерации. При конструировании системы нормативных правовых актов Иркутской области необходимо исходить из фундаментальных общеправовых категорий, базовых юридических и этатических понятий. Думается, сказанное актуально и для Пермского, и для Красноярского, и для Камчатского краев, а в целом — для любого региона Российской Федерации. Региональным законодателям, создающим обновленные краевые и областные системы нормативных правовых актов, нужно неукоснительно следовать основополагающим теоретико-правовым концепциям. Региональное государственно-правовое строительство и региональная система нормативных правовых актов должны соответствовать единым фундаментальным критериям. Требуется единообразное понимание представителями региональной власти основ теории законодательства и теории правовых систем, что позволит достичь единства и целостности правовой системы Российской Федерации, ее общей сбалансированности и эффективности, при сохранении своеобразия, частных нормативно-правовых особенностей отдельных регионов. Прежде всего необходимо обратиться к категориям наиболее общего плана — «законодательство» и «правовая система». В понятийно-категориальном аппарате общей теории права понятие «законодательство» занимает одно из центральных мест. Огромное значение данной категории объясняется тем, что именно она обеспечивает связь теории права, с одной стороны, с отраслевым юридическим научным знанием, с другой — с правовой практикой, с реальной правотворческой, правореализационной (в том числе правоприменительной) и правоинтерпретационной деятельностью. Объявление: Общему понятию и различным теоретическим аспектам законодательства посвящено большое количество научных трудов, однако даже само понятие все еще далеко от догматического состояния. Обзор учебной и научной литературы позволяет сделать вывод о неоднозначности подходов к понятию законодательства и его системы, об обширности спектра мнений по поводу данной теоретико-правовой категории. С одной стороны, наличие научной дискуссии — явление положительное. Спор вокруг научного явления не дает ему законсервироваться, застыть в развитии. «В споре рождается истина», однако не следует забывать о том, что законодательство — это не только и не столько научная категория, сколько реальное явление юридической жизни, на основе которого формируется правовая практика. Поэтому, с другой стороны, неоднозначность трактовок законодательства может привести к разнобою и ошибкам в правотворческой и правореализационной практике. Некоторые авторы высказывают мнение о неизбежности постепенной замены в сознании юристов широкого понимания законодательства узким. Считая широкое понимание пережитком командно-административной системы, некорректным в научном отношении, сторонники такой точки зрения указывают, что «широкое понимание законодательства, объединяющее в единое целое и законы, и подзаконные акты, принижает роль закона, создает почву для его подмены управленческими решениями»1. «Не должно быть положения, когда инструкция, приказ министерства или постановление государственного комитета действуют фактически на уровне закона, по существу подменяют его. Поэтому акты центральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств) не следовало бы причислять к законодательству». Тезис о примате законов над подзаконными актами бесспорен, однако при решении практических задач правового регулирования той или иной сферы приходится исходить из иного посыла: для комплексного осознания системы нормативного регулирования, для понимания соотношения и оптимального взаимодействия законов и подзаконных актов неудобно «разводить» их по разным системам (например, «законодательство» и «подзаконода-тельство»). Ничуть не принижая главенствующего значения законов в общем массиве нормативно-правовых актов, в практических целях все же представляется правильным использовать термин «законодательство» в широком смысле — как совокупность всех юридических документов, содержащих в себе правила поведения общего характера (нормы права), внутри которой эти акты иерархически систематизированы по признаку их юридической силы. Представляется неверным распространенное мнение о том, что в правовом государстве юридическое регулирование будет осуществляться «преимущественно законодательными актами»3. Закон не должен размениваться на решение частных вопросов, процедурных деталей, незначительных отношений и ситуаций. Уже сейчас одной из главных бед российской законотворческой деятельности называется пресловутое «мелкотемье». Все мелкие вопросы, частности, нюансы в развитие главных, магистральных положений закона должны решаться на подзаконном нормоуровне. Задача органов правового государства, стало быть, — определить оптимальное количественное и качественное соотношение законов и подзаконных нормативно-правовых актов в общем массиве законодательства, а задача законотворца — определить доли общих норм и конкретных правовых предписаний в самом законе. Такой подход позволяет в полной мере проанализировать развитие положений закона в подзаконном нормотворчестве и эффективно, в необходимых случаях — законодательными средствами, откорректировать этот процесс. Понятно, что все отправные моменты даются законом, главные, базовые общественные отношения регулируются только им. Во избежание подмены закона подзаконными актами необходимо совершенствовать технологию, при которой в тексте самого закона указывается: какие его положения имеют прямое действие и не нуждаются, не должны быть дополнены и развиты в подзаконных актах, а по каким позициям нормативное подзаконное развитие положений закона нужно поручить исполнительной власти. Нельзя не согласиться в этой связи с Р.О. Халфиной: «Следует исходить из презумпции, что любая ситуация, являющаяся предметом регулирования данной нормы, предусмотрена законом, и в соответствии с этим выбор варианта поведения в такой ситуации зависит от субъектов отношений. Лишь тогда, когда в законе предусмотрено издание соответствующих подзаконных актов, последние на основании и в соответствии с законом должны регулировать поведение»5. Однотипную мысль высказывает и В.Н. Синюков. По его мнению, «суть проблемы состоит не в ограничении подзаконного регулирования как такового, к чему часто призывается в теории, не в вытеснении его большей части регулированием законодательным, а в изменении самого законодательства как социально-правового института. Смысл такого изменения — в придании российскому законодательству форм именно национального права с присущими ему источниками, их видами, необходимой мерой законов в нормативном массиве, которая не должна нарушать внутреннего баланса правовой системы». Очевидно, что с учетом важности категории «законодательство» принять меры к упорядочению ее понимания должен был бы сам законодатель. Однако ознакомление с соответствующими нормами Трудового, Бюджетного, Налогового, Земельного, Жилищного и иных кодексов, федеральных законов «О гражданстве Российской Федерации», ««О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и других показывает, что их авторы вкладывают в понятие «законодательство Российской Федерации» достаточно сильно отличающиеся друг от друга перечни нормативных правовых актов. Понятно, что отрасли законодательства обладают своей спецификой, в том числе зависящей от распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, от особенностей предмета правового регулирования и т. д. Это обстоятельство во многом и объясняет разноголосицу в определениях законодательства. Однако, по нашему убеждению, подобный диссонанс недопустим, так как он пагубно влияет на юридическую практику. Как видится, для того чтобы не было межотраслевого разночтения, необходима выработка и принятие легальной дефиниции «законодательство Российской Федерации», от которой уже впоследствии могли бы отталкиваться разработчики отраслевых и комплексных законодательных массивов. Немедленно возникает вопрос: где должно быть дано соответствующее законодательной определение. Вероятно, с учетом важности вопроса, в идеале соответствующую норму должна была бы содержать Конституция Российской Федерации. Однако создатели текста Конституции не сочли нужным ввести в нее данное понятие. Таким образом, необходим специальный закон, определяющий понятие законодательства, устанавливающий его структуру, виды форм права, их иерархию, пределы действия и т. д. Вопрос о необходимости «закона о законах» активно обсуждается в отечественной теории государства и права и теории государственного права много лет. В частности, весьма основательно и убедительно эта идея была обоснована в конце 1980-х гг. А.Ф. Казьминым и С.В. Полениной. Хотя их статья строится еще на советском материале, однако основные концептуальные моменты предложенного варианта своей актуальности сегодня не потеряли. В частности, авторы отмечают, что название «закон о законах» употребляется в научных дискуссиях как условное. «Но для официального заголовка закона оно малопригодно, так как большинство авторов считают, что решать он должен вопросы, связанные с изданием не только законодательных, но и других (подзаконных) актов»8. В равной мере подходящими авторы сочли как наименование «закон о нормативно-правовых актах СССР» (по примеру аналогичного акта, действовавшего в Болгарии), так и «закон о правотворчестве» (по примеру аналогичного акта, действовавшего в Венгрии). По нашему мнению, в свете сегодняшнего дня последнее из приведенных наименований уже не актуально, поскольку законотворческий процесс самым подробным образом урегулирован нормами действующей Конституции, а также регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации. Дублировать эти моменты в «законе о законах» нет необходимости. Конечно, отдельные аспекты правотворчества в предполагаемом законе урегулировать понадобится. В частности, как представляется, в действующем законодательстве недостаточно четко установлены правила проведения экспертиз законопроектов, алгоритм действий органов законодательной власти субъектов Российской Федерации после получения проекта федерального закона по вопросам, относящимся к совместному ведению, и некоторые другие. Тем не менее, вопросы правотворчества в «законе о законах» не будут определяющими. Основное место в «законе о законах» должны занять два блока норм: 1) нормы, устанавливающие иерархию источников права по юридической силе; 2) нормы, устанавливающие порядок и пределы действия нормативных правовых актов. С учетом сказанного, большинство авторов проектов «закона о законах» последних лет избрали для него (с небольшими вариациями) наименование «Федеральный закон «О нормативно-правовых актах в Российской Федерации». В связи с рассматриваемой нами проблемой, одной из важнейших задач «закона о законах» должно стать легальное определение законодательства. Поэтому наиболее логичным, верно отражающим суть предполагаемого закона, нам представляется заголовок «Федеральный закон «О законодательстве Российской Федерации». В одной из первых его статей, сразу после определения задач самого закона, должно быть дано легальное определение понятия «законодательство Российской Федерации». По нашему убеждению, законодательному определению данного понятия должен быть придан «широкий» смысл. «Узкий» подход к пониманию законодательства, хотя и соответствует в полной мере концепции верховенства закона в правовом государстве, политико-правовой теории, однако на практическую поверку оказывается малопригоден и абсолютно неэффективен. Как только у исследователя, будь то теоретик, отыскивающий внутриотраслевые нормативные связи и зависимости, или практик, рассматривающий реальное юридическое дело, возникает необходимость углубиться в нормативно-правовую основу решения стоящей перед ним задачи, он тут же вынужден обратиться, помимо законов, к подзаконному нормоуровню. Рассмотрение законов в отрыве от развивающих их положения подзаконных актов теряет смысл. «Законодательство в самом широком смысле — это внешняя форма выражения объективного права, государственно-властное воплощение воли народа, ее официальное закрепление. Это акты, с помощью которых такая воля становится общеобязательной. Таким образом, законодательство есть система издаваемых уполномоченными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права». Сузив понимание законодательства до «прикладного» уровня, определим его как совокупность нормативно-правовых актов и иных форм права, действующих на данный момент (т. е. вступивших в законную силу и не прекративших своего действия) на территории государства, объединенных в «обычные» (регулирующие определенную сферу общественных отношений) и в комплексные (регулирующие определенную сферу государственного управления) отрасли. Исходя из такого понимания, к входящим в структуру законодательства нормативно-правовым актам следует в первую очередь отнести Конституцию Российской Федерации, федеральные законы (конституционные и «обычные», в том числе кодифицированные), нормативные указы Президента Российской Федерации, нормативные постановления и другие введенные ими в действие документы Правительства Российской Федерации. Можно согласиться с С.В. Полениной, сетующей на фактический отказ в последние годы от такой формы федеральных законов по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов, как Основы законодательства по тем или иным отраслям11. Действительно, кодекс — не всегда адекватная замена Основам. Как видится, у Основ законодательства есть перспективы, поэтому их нужно включить в перечень федеральных законов. Далее следуют конституции и уставы субъектов Федерации, законы субъектов Федерации, нормативно-правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. В структуру конституционного законодательства включены также регламенты палат Федерального Собрания. Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам их ведения принимают постановления. Государственная власть в федеративном государстве заканчивается на уровне субъектов федерации. Поэтому возникает вопрос: следует ли включать в понятие «законодательство» акты органов местного самоуправления. Согласно ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»12, в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования; 2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Как видно, закон делит муниципальные правовые акты на нормативные и иные. Законодательная дефиниция понятия «нормативный правовой акт» на сегодня отсутствует, так же, как и общее понятие законодательства (очевидно, что обе эти категории должны стать основополагающими в долгожданном «законе о законах»). В.Н. Лобутина отмечает, что Минюст России рекомендует использовать постановление Государственной Думы «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» от 11 ноября 1996 г. ? 781-II ГД, в котором приводятся необходимые определения. Воспользуемся данной рекомендацией. «Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение». Коль скоро мы определяем законодательство в самом широком смысле как совокупность всех нормативно-правовых актов и иных форм права, действующих в данный момент в государстве, то нет причин не включать в этот массив и нормативно-правовые акты, изданные на уровне местного самоуправления. Это тоже официальные документы и они тоже содержат в себе нормы права. В настоящее время важнейшие вопросы местного сообщества (населения) решаются местным самоуправлением, в том числе и в первую очередь путем издания нормативных правовых актов. В реальной жизни гражданин Российской Федерации во многих юридически значимых ситуациях руководствуется в своих решениях и поступках не правилами, установленными в нормативных актах Российской Федерации или ее субъектов, а именно правилами, установленными нормативными актами муниципального района, городского округа, поселения. Как представляется, это достаточный аргумент для включения муниципальных нормативных правовых актов в состав законодательства Российской Федерации. Приведем еще два довода в пользу такого решения. 1. Законом «Об общих принципах организации местного са моуправления в Российской Федерации» предусмотрена возмож ность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями либо Российской Федерации, либо субъектов Российской Федерации (гл. 4). По этому поводу издается, соответственно, либо федеральный закон, либо закон субъекта Федерации, после чего органы местного самоуправления приступают к реализации полученного ими в результате делегиро вания государственно-властного полномочия. Понятно, что для этого органы местного самоуправления издают свои муниципаль ные акты, однако вопросы в них регулируются уже не местные, а государственно-властные. 2. Некоторые федеральные законы уже сейчас вынужденно включили нормативно-правовые акты органов местного само управления в структуру отраслевого законодательства, поскольку полноценное урегулирование соответствующей сферы обществен ных отношений или сферы государственного управления невоз можно без тесного взаимодействия нормативных правовых актов федерального и регионального уровня с местным нормоуровнем. В качестве примера достаточно привести Налоговый кодекс Российской Федерации, авторы которого, при всем своем консерватизме в вопросах объема понятия «законодательство», были вынуждены включить в понятие «законодательство о налогах и сборах», помимо федеральных и региональных законов, нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления. По тому же пути пошел законодатель и в определении объема понятия «бюджетное законодательство» в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Таким образом, это еще раз доказывает, что нормативно-правовые акты местного самоуправления — составная часть законодательства Российской Федерации. Нормативный статус договоров, регулирующих отношения между субъектами Российской Федерации, установлен непосредственно Конституцией Российской Федерации (ч. 4 ст. 66). На деле, как отмечает Ю.Ю. Кулакова в результате специально проведенного исследования теории и практики нормативных договоров в России, сфера договорного правового регулирования может быть гораздо шире. «Предметом договоров могут быть условия осуществления полномочий, а не их разграничение, а также совместная деятельность федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления при проведении работ, осуществлении иной деятельности или реализации программ, в зависимости от требующихся для запланированных действий полномочий, с целью осуществления координации деятельности сторон, других субъектов, привлекаемых для реализации программ». Нормативный договор — это такой правовой акт, выражающий волю заключивших его сторон, в котором устанавливаются правила длительного назначения для широкого круга адресатов, которые должны в соответствии с этим договором заключать соглашения в развитие его базовых положений, издавать правовые акты, совершать юридически значимые действия для реализации предусмотренных договором прав и во исполнение соответствующих обязанностей. Е.А. Толкачев предлагает определение нормативного договора как «акта договорного правотворчества, оформляющего выражение согласованных обособленных волеизъявлений субъектов и содержащего в себе общеобязательные юридические нормы»15. Т.А. Парфенова предлагает классифицировать нормативные договоры на координационные (например, между двумя субъектами Российской Федерации) и субординационные (например, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации). Совершенно обоснованно выделяется и такая разновидность нормативных договоров, как «управленческие соглашения». Зачастую такие соглашения заключаются между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральным органом государственной власти. Традиционно в «вертикальной» системе законодательства выделяют два уровня — федеральный и региональный. Некоторые исследователи включают в структуру законодательства также муниципальный и локальный уровни17. Однако возникает вопрос — к какому уровню отнести нормативные договоры? Если в договоре не участвует Российская Федерация (федеральные органы власти), то понятно, что такой договор невозможно отнести к федеральному законодательству. Однако если даже Федерация и участвует в договоре, отнести такой договор к федеральному уровню можно лишь с известной долей условности, поскольку в нем содержится волеизъявление не только общегосударственных органов власти, но и органов власти региона, действующих от имени и в интересах жителей соответствующей территории. Вместе с тем, сложно отнести договоры и к региональной составляющей законодательства, поскольку они регулируют межрегиональные отношения, в их заключении участвуют власти как минимум двух субъектов Федерации. Таким образом, представляется правильным выделить в вертикальной структуре законодательства еще один уровень — межрегиональный. Анализ юридической природы постановлений Конституционного Суда Российской Федерации и органов конституционной юстиции субъектов Российской Федерации позволяет признать их источниками права и включить их, соответственно, в структуру законодательства федерального и законодательства регионального. Таким образом, законодательство Российской Федерации — это совокупность всех действующих (вступивших в законную силу и не прекративших действия) на территории Российской Федерации нормативно-правовых актов и иных форм права. Законодательство Российской Федерации включает: а) федеральное законодательство; б) межрегиональное законодательство, включающее нормативные договоры Российской Федерации с субъектами и субъектов между собой, а также управленческие соглашения; в) региональное законодательство — законодательство субъектов Российской Федерации; г) местный уровень законодательства — нормативные правовые акты, принятые и изданные органами местного самоуправления (муниципальные нормативные правовые акты), а также принятые в результате местного референдума. Региональное законодательство, т. е. законодательство субъектов Российской Федерации, образует третий уровень, в который входят: - конституции, уставы субъектов Российской Федерации; Анализ Закона Иркутской области «О законах и иных областных нормативных правовых актах» и подобных нормативных правовых актов других регионов Российской Федерации позволяет сделать вывод об их полезности. Однако наличие большого числа разночтений, в том числе в вопросах понимания категорий «законодательство субъекта Российской Федерации», «нормативно-правовая система субъекта Российской Федерации» и т. п., требует унификации подходов на основе предлагаемого федерального закона «О законодательстве Российской Федерации». Еще одно фундаментальное понятие (наряду с понятием «законодательство»), которое необходимо рассмотреть в связи с заявленной нами темой, — это понятие «правовая система». Система законодательства — это внутренняя структура, общность элементов законодательства в их единстве, взаимосвязях и взаимодействиях, опосредующая систему права и являющаяся нормативно-правовой основной правовой системы государства. Динамические (деятельностные) характеристики правовой системы и любые иные процессы, протекающие в правовой сфере, образуют правовую жизнь. Помимо прочих, в содержание правовой жизни входят явления и процессы негативного характера (прежде всего — правонарушения, факты злоупотребления правом, правотворческие, пра-воинтерпретационные и правоприменительные ошибки и т. п.), а также юридические случайности, отклонения от нормы, стихийные явления и процессы правовой действительности. Все они, являясь неизбежными, не являются желательными. «Легальная», сконструированная государством во взаимодействии с гражданским обществом, протекающая в желательном режиме правовая жизнь имеет определенные рамки, границы. Существование этих границ позволило ввести в научный и практический политико-правовой оборот категорию «правовое пространство». «Правовое пространство» — это относительно самостоятельное, объективно существующее явление правовой действительности, отличающееся от смежных («правовая система», «правовая сфера», «правовая жизнь» и др.), сочетающее в себе: 1) политико-географические (т. е. территориальные) пределы действия правовой системы конкретного государства и ее элементов, в первую очередь — норм права и иных элементов системы права, внешне объективированных в системе законодательства; 2) социальные пределы правового регулирования в данном государстве, границы правового вмешательства государства в жизнь общества, страт, корпораций и каждой отдельной личности. Главным требованием к состоянию правового пространства в условиях федеративного государства является его единство. При решении задачи теоретического обеспечения масштабного обновления регионального законодательства важным вопросом является правомерность словосочетания «правовая система субъекта Российской Федерации». Отметим, что отдельные ученые говорят о наличии такого феномена. Однако мы придерживаемся иной точки зрения. Существует ряд веских доводов против признания у субъектов Российской Федерации собственных правовых систем. Во-первых, следует согласиться с мнением Р.А. Ромашова и С.Л. Сергевнина о том, что за основу типологизации форм государственно-территориального устройства следует брать не только (добавим от себя — и не столько) формальный критерий, т. е. факт самопровозглашения государством себя федерацией, закрепления этой формы устройства в Основном законе данного государства, сколько содержательный (функциональный) критерий. Последний определяется «de facto» соотношением тенденций централизации и децентрализации в сфере государственного управления. «В том случае, если наблюдается безусловный приоритет цен-тралистских тенденций, государство фактически (с точки зрения содержания политико-правовых отношений) будет унитарным независимо от того, каким оно себя провозгласило в Конституции». И действительно, тенденции к централизации в России сегодня очевидно довлеют над децентралистскими. Особенно это стало заметно после создания федеральных округов с мощными органами власти, представляющими центральную власть. Поэтому не станем категорично относить Россию к унитарной форме государства, однако будем считать ее «федерацией, имеющей значительные признаки унитаризма». Понятно, что при таких условиях, когда субъекты не обладают долей самостоятельности, достаточной для того, чтобы признавать их государственно-подобными образованиями (хотя ч. 2 ст. 5 и называет государствами республики в составе Российской Федерации), сложно говорить о наличии у субъектов Федерации собственной правовой системы: «правила игры» в создании нормативно-правовой, властно-институциональной и других систем регионов определяются в Москве. Во-вторых, ст. 71 Конституции лишает субъектов Федерации права иметь собственное уголовное, гражданское и процессуальное законодательство. В третьих, наличие в структуре органов государственной власти субъектов Федерации собственных судебных учреждений (конституционных (уставных) судов и мировых судей) вовсе не обеспечивает автономности региона в вопросах осуществления правосудия. Правосудие по гражданским и уголовным делам на территории субъектов Российской Федерации преимущественно вершат суды 1-й инстанции (районные, районные в городе, городские), а также республиканские, областные, краевые и другие суды, которые, несмотря на свое название, включены на основании Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» в единую судебную систему Российской Федерации. Они отделены от органов власти регионов. Еще большая централизация имеет место в системе арбитражных судов. Таким образом, субъекты Российской Федерации существенно ограничены в самостоятельности как в части сферы и пределов правового регулирования, так и в вопросах властно-институциональной составляющей правовой сферы. Это значит, что субъекты Российской Федерации собственными правовыми системами не обладают, а имеющие место на их территории явления и институты правовой действительности включены в единую правовую систему Российской Федерации. И.Г. Дудко, придя к тому же выводу, совершенно обоснованно указывает, что главным назначением правовой системы государства является установление и поддержание единого правового порядка19. Если перевести данное утверждение в терминологический ряд нашего исследования, то правовая система, основу, «каркас» которой составляет нормативно-правовая система, служит делу обеспечения единого правового пространства государства. И в этом смысле, отрицая наличие у субъектов Федерации собственных правовых систем, можно с некоторой долей условности утверждать о существовании у них собственных правовых пространств. Правовое пространство субъекта Федерации ограничено, с одной стороны, политико-географически, т. е. административно-территориальными границами данного субъекта, а с другой — компетенционными рамками и пределами нормативно-правового регулирования (вопросами ведения). Идущий процесс укрупнения субъектов Российской Федерации в результате слияния национальных автономных округов с краями и областями обостряет проблему обеспечения единства правового пространства России, поскольку, несмотря на уже фактически состоявшееся объединение ряда регионов и провозглашение бывших автономий «административно-территориальными единицами с особым статусом», реально их статус не определен. Передача вопроса об определении этого статуса полностью в ведение субъектов Российской Федерации является решением небесспорным, поскольку разница в статусах в разных регионах может быть слишком большой, что нарушит единство правового пространства. Поэтому, как представляется, необходимо принятие федерального закона, в котором будут установлены общие правила (критерии) определения «особого» статуса административно-территориальных единиц — бывших автономий, рамки предметов их ведения и пределы полномочий, нормотворческая компетенция их органов государственной власти (отметим, что эта точка зрения весьма непопулярна у многих регионалов). В правовом пространстве субъекта Российской Федерации действуют как договоры и соглашения этого субъекта, так и нормативные правовые акты находящихся на его территории муниципальных образований (местного самоуправления). Поэтому из разнообразных вариантов описания правовой сферы разных субъектов Российской Федерации в их нормативных правовых актах наиболее логичным нам представляется вариант, использованный законодателями Иркутской области: в Уставе области заложена основа в виде «нормативно-правовой системы Иркутской области» (здесь, правда, не хватает легальной дефиниции понятия «нормативно-правовая система). Далее устанавливается, что Устав области является конституционным актом области, определяющим основы жизнедеятельности и развития области: «Законы области принимаются в соответствии и в развитие Устава области и регламентируют важнейшие сферы жизнедеятельности области» (ст. 21). Иные нормативные правовые акты области, издаваемые Законодательным собранием, губернатором, администрацией области, иными исполнительными органами государственной власти области, входят в единую нормативно-правовую систему области и принимаются в соответствии и в развитие федерального и областного законодательства. Иные областные нормативные правовые акты области не должны противоречить Уставу и законам области. В случае противоречия действуют законы области. Виды областных нормативных правовых актов области устанавливаются Уставом и законом области (ст. 22). Нормативные правовые акты местного самоуправления являются составной частью единой нормативно-правовой системы области (ст. 23 Устава). Впрочем, еще более близким к реальному содержанию нам представляется понятие «система нормативных правовых актов области». В любом случае, при разработке текста нового Устава Иркутской области и нового закона области, посвященного нормативным правовым актам, данный аспект необходимо тщательно продумать. Правовое пространство любого субъекта Российской Федерации значительно ограничено по сравнению с федеральным законодательством, с одной стороны, территорией региона, с другой — количеством и «качеством» сфер правового регулирования. Соответственно, законодательство каждого из субъектов Федерации представлено гораздо меньшим числом нормативных правовых актов, а их тематический «ассортимент» значительно скуднее. Тем не менее, в законодательстве субъектов Российской Федерации можно выделить, с известной долей условности, отрасли законодательства и даже комплексные межотраслевые законодательные массивы. Иначе говоря, региональное законодательство имеет собственную «горизонтальную» структуру. В нее входят следующие отрасли регионального законодательства (обычные и комплексные): конституционное, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, законодательство о недрах, законодательство об охране окружающей среды, финансовое, законодательство об образовании, законодательство о науке, законодательство о культуре, законодательство о физической культуре и спорте, законодательство о здравоохранении, законодательство социального обеспечения, законодательство о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей, муниципальное. В структуре законодательства субъекта Российской Федерации не может быть следующих отраслей: уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного, гражданского, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального, таможенного, законодательства о государственной безопасности, военного законодательства. Выделение отраслей законодательства (особенно комплексных) в региональном законодательстве имеет гораздо более условный характер, нежели в законодательстве федеральном. Горизонтальная структура регионального законодательства не столь актуальна, как такое же деление федерального законодательства. Гораздо более важны характеристики регионального законодательства в вертикальном срезе, с точки зрения его «встроенности» в федеральное законодательство, его иерархических связей и взаимодействий, с одной стороны, с законодательством Российской Федерации, с другой — с муниципальным нормоуровнем. В завершение хотелось бы обратиться к категории качества закона и законодательства. Общетеоретические аспекты правового качества закона и законодательства в нашем случае могут быть применены к проблематике качества региональных законов в контексте единства правового пространства Российской Федерации. Мероприятия, необходимые для разрешения существующих проблем качества регионального законодательства в рассматриваемом контексте, в общих чертах сводятся к следующему: 1. Устранение коллизий между региональным и федеральным законодательством. При этом следует иметь в виду, что для обеспечения единого правового пространства России и приближения нашего государства к состоянию реальной федеративной государственности соотношение федерального и регионального законодательства должно определяться как вертикальными (иерархическими), так и горизонтальными (координационными) связями. 2. Сужение сферы межрегионального уровня российского законодательства («договорного права»), оптимизация законодательного регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, субъектов между собой. 3. Приведение законодательства регионов Российской Федерации в соответствие со ст. 72 Конституции Российской Федерации. Ликвидация существующих законодательных пробелов, устранение избыточного нормативно-правового регулирования, достижение сбалансированности законодательства по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со ст. 72 Конституции. При решении данной проблемы необходимо учитывать наличие двух объективных разнонаправленных тенденций, особенно проявляющихся в экономической сфере: а) «регионализация», б) интеграция. 4. Достижение состояния сбалансированности законодательства каждого из субъектов Российской Федерации с муниципальными правовыми актами находящихся на его территории муниципальных образований в соответствии с принципами и правилами разграничения вопросов ведения и компетенции, установленными Федеральным законом от 6 октября 2003 г. ?131-ФЗ, в том числе в части передачи муниципальным органам отдельных государственных полномочий. Для успешного разрешения изложенных проблем большое значение имеет создание отлаженной системы межуровневого антиколлизионного контроля (органы конституционной юстиции, судебное оспаривание нормативно-правовых актов, ведомственный надзор и контроль и др.). 5. Ревизия законодательства объединяющихся субъектов Российской Федерации, его оптимальная реконструкция. Законодательное урегулирование «особого статуса» вновь возникших на месте прежних национальных автономных округов административно-территориальных единиц. Оптимизация соотношения законодательства в сохраняющихся «матрешечных» субъектах. 6. Приведение законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие друг с другом, выработка на федеральном уровне единых оснований регионального законодательства, обеспечение нормативно-правового единства на всей территории России. Для решения последней из указанных проблем большое значение имеет разработка модельных нормативно-правовых актов. |
< Предыдущая | Следующая > |
---|