Основные теории ограниченного государственного суверенитета в федеративных государствах

Первые теории ограниченного суверенитета появились в связи с попыткой обоснования суверенитета германских князей, власть которых была ограничена властью императора в рамках отношений «государство государств» (Staatenstaat). Их суверенитет рассматривался как нечто относительное и ограниченное, отличающееся от полного суверенитета императора. К этой теории возвращались после образования Швейцарской конфедерации, чья Конституция от 29 мая 1874 г. (в ст. 3) закрепляла кантональный суверенитет. 

В XX в. проблема соотношения суверенитета федерации и ее субъектов была поставлена и перед советскими учеными, пытающимися теоретически обосновать существование двух суверенитетов в пределах одного государства (в рамках господствовавшей концепции «СССР — федерация суверенных респуб-лик»3). При этом необходимо отметить, что теория ограниченного суверенитета не применялись к субъектам этих республик — автономным образованиям, так как они считались либо несуверенными государствами, либо государствоподобными образованиями.

Более того, по существу теоретическая конструкция двух суверенитетов противоречила тому, что реально было на практике. СССР представлял собой сильное централизованное государство и говорить о наличии de facto суверенитета у союзных республик не приходилось, что отмечалось еще зарубежными учеными. Трудности реализации суверенитета союзных республик прослеживались и в международных отношениях, так как международное сообщество не признавало суверенитет субъектов советской федерации.

Ситуация стала меняться в период распада СССР, в связи с началом процесса суверенизации субъектов РСФСР. Конституция Российской Федерации 1993 г. признала республики (бывшие автономные образования) государствами, однако не признала за ними суверенитет5, но процесс суверенизации продолжился. В 90-е гг. прошлого века были реанимированы советские теории суверенитета и возникли новые (например, теория остаточного суверенитета). Приостановить этот процесс удалось благодаря постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации, вставшего на позицию защиты суверенитета Российской Федерации как единого государства.

Как представляется, необходимо рассматривать несколько моделей ограничения суверенитета: с позиций классической теории ограниченного суверенитета; теории полусуверенного государства, теорий остаточного, потенциального и гармонически сочетающегося суверенитета. Хотя отнесение всех этих теорий к теориям, объединенным общим названием «ограниченные», является дискуссионным. Так, теория гармонического сочетания государственного суверенитета федеративного государства и его субъектов относится к этой категории в силу того, что ее сторонники признают существование сопряженного, взаимосвязанного и в этом смысле взаимно ограниченного суверенитета7. Теория потенциального суверенитета относится к теориям ограниченного суверенитета, поскольку «потенциальный» суверенитет субъекта ограничен существованием «актуального» суверенитета федеративного государства. Применение его невозможно до тех пор, пока субъект не начнет реализовывать принадлежащее ему право на свободный выход из состава федерации. Теорию остаточного суверенитета также нельзя не отнести к теориям ограниченного суверенитета, так как суверенитет субъекта федерации ограничен существованием суверенитета государства в целом, которое и определяет компетенцию субъекта федерации.

1. Классическая теория ограниченного суверенитета исходит из того, что субъекты федерации, объединяясь в единое федеративное государство, не утрачивают, а лишь ограничивают свой суверенитет «во имя общих целей нового государственного объединения». В 20–30-е гг. XX в. к представителям данной теории относили М. Ветошкина; в 40–50-е гг. — С.Я. Ошерова, С.М. Ра-вина и др.; 60–70-е годы — Г.Б. Агебекова, В.Г. Филимонова, К.Д. Коркмасову, И.Д. Левина и др., после принятия Конституции СССР 1977 г. — М.А. Биндера, М.Т. Баймаханова.
Теория ограниченного суверенитета была самой распространенной в советской литературе, так как в основу создания СССР была положена концепция государственного союза независимых республик, выдвинутая В.И. Лениным, в соответствии с которой «независимые советские государства должны объединиться в федерацию не на основе автономии, т. е. отказа от своих суверенных прав, а с сохранением государственной независимости, дающей возможность каждой республике после ее объединения с другими республиками в основном сохранить свои суверенные права»9. Как подчеркивал В.И. Ленин, создавая Союз Советских Социалистических Республик, необходимо, чтобы «мы… не уничтожали их независимости, а создавали еще новый этаж, федерацию равноправных республик».

В дальнейшем советские ученые, стремясь сгладить противоречивость данной формулы, выступили за признание параллельного существования государственных суверенитетов федерации и ее субъектов, подчеркивая при этом ограниченность и (или) органическое сочетание государственного суверенитета республик с государственным суверенитетом Союза11.
Центральным вопросом этой концепции стала проблема соотношения государственного суверенитета федерации и ее субъектов. Утверждалось, что если могут существовать две власти, то может существовать и два суверенитета. Соответственно признается существование «разноуровневых» суверенитетов. Федерация обладает полным суверенитетом, а ее субъекты — ограниченным федеральной компетенцией. При этом данные суверенитеты не исключают, а дополняют друг друга.

Идея о государственном суверенитете независимых союзных республик нашла не только доктринальное, но и законодательное закрепление. В ст. 26 союзного договора и первых Конституциях СССР (1924 и 1936 гг.) было закреплено положение об ограничении суверенитета союзных республик пределами компетенции СССР, которое осуществлялось путем передачи ряда полномочий Союзу. От этой передачи она могла отказаться лишь путем выхода из Союза, а до тех пор, пока она оставалась в его составе, она не могла вторгаться в его компетенцию. То есть 53 года законодательно (с 1924 по 1977 г.) и почти 40 лет (до начала 60-х гг. XX в.) в науке господствовала идея ограничения суверенитета союзных республик пределами компетенции Союза. Ситуацию изменила Конституция СССР 1977 г., ст. 76 которой закрепила: «Союзная республика — суверенное советское социалистическое государство, которое объединилось с другими советскими республиками в Союз Советских Социалистических Республик».

Основной минус этой теории заключается в том, что признание республик частично суверенными, частично самостоятельными и частично ограниченными в своем полновластии противоречит самому понятию суверенитета12, поскольку «государственный суверенитет вообще не может быть ограничен, ибо он представляет собой определенное свойство государства»13. Ограничивается лишь компетенция союзной республики.

Кроме того, как представляется, в федеративном государстве существует не две власти, а одна, которая осуществляется на двух уровнях: федеральном и региональном, при иерархическом подчинении второй первой.

Тем не менее, эта концепция была «незыблемой теоретической доктриной, политической аксиомой советской федерации». И лишь в начале 60-х гг. прошлого века отечественные государство-веды впервые выступили против указанного постулата, противопоставив ему концепцию единства суверенитета федерации и суверенитета союзных республик15, признающую полный и неограниченный суверенитет союзной республики. Она была господствующей в советской юридической литературе вплоть до распада СССР, наряду с тезисом о демократическом централизованном характере строительства федерализма, предполагающего, что республики могут «получить максимум социально-политических и экономических результатов, которые может им дать и дает такое объединение»16. Таким образом, советские ученые, признавая суверенитет отличительной характеристикой союзных республик17, пытались завуалировать, что de facto в течение почти всей своей 70-летней истории СССР был федерацией лишь формально.

В настоящее время теорию ограниченного суверенитета применяют по отношению к республикам в составе Российской Федерации (Э.П. Доржиев).

2. Теория гармонического сочетания и взаимодействия суверенитета федерации и суверенитетов ее субъектов. К ее сторонникам можно отнести Л.М. Карапетяна, В.С. Шевцова и др. В этой теории речь идет о так называемом «сопряженном», «взаимосвязанном» суверенитете федерации и ее субъектов, «каждый из которых не может успешно реализоваться обособленно, в отрыве от другого. Сопряженный, взаимосвязанный, и в этом смысле взаимно ограниченный суверенитет, — это не частичный, разделенный суверенитет, а суверенитет, своеобразие действия и проявления которого определяются условиями одновременного совмещения двух разных суверенитетов на одной и той же территории»19. Соответственно, если теория ограниченного суверенитета в классическом варианте означала ограничение суверенитета субъекта федерации, то здесь наблюдается взаимное ограничение суверенитета федерации суверенитетом ее субъекта и наоборот. Хотя, как представляется, такая разноуровневость суверенитетов говорит об ограниченности, а вернее, об отсутствии суверенитета у субъектов федерации.

Неограниченный характер суверенитета союзных республик обосновывался тем, что они, добровольно вступив в федерацию, не утратили и не ограничили свой суверенитет, поскольку «юридически не подчинены» СССР20. Предполагалось, что они обладают непроизводной от федеральной власти властью, которую осуществляют по взаимной договоренности самостоятельно. Различие между этими суверенитетами сводилось к различию источников их формирования (источником суверенитета федерации выступает «весь народ» государства, а союзной республики — «народ этой республики») и форм реализации (у каждого из них имеются свои высшие органы власти и управления, через которые осуществляется суверенитет).
Соответственно сторонники этой теории рассматривали суверенитет федерации и суверенитеты ее субъектов как явления, действующие в органическом единстве, постоянно взаимодействующие между собой, дополняющие друг друга. При этом утверждалось, что суверенитет союзных республик выступает «как бы национально-специфической формой осуществления единого суверенитета союзного государства».

Это достаточно странная конструкция: суверенитет един и неделим, но принадлежит и федерации, и ее субъектам. У субъекта федерации есть суверенитет, но у Союза есть компетенция компетенции. При этом нельзя не отметить, что утверждение А.И. Ле-пешкина о непроизводности власти субъектов СССР имеет спорный характер, поскольку при создании нового государства власть субъектов становится производной от власти федерации. Субъекты федерации не обладают суверенной властью. Их власть всегда имеет подчиненный характер.
Противоречивой также представляется позиция и другого представителя этой теории — С.Р. Вихарева, который говорил о самоограничении прав союзных республик при вступлении в Союз ССР, о сочетании этих суверенитетов, тут же отмечая два момента, которые противоречат сущности суверенитета государства, представляя его в «урезанном» виде. Во-первых, он рассматривал верховенство союзной республики как ограниченное пределами, установленными Конституцией СССР и конституциями самих республик, во-вторых, утверждал, что каждая союзная республика сама ограничивает свою самостоятельность. Поэтому, по сути, речь идет лишь о некоторой их самостоятельности в осуществлении правомочий по тем предметам ведения, которые им непосредственно переданы. Не менее интересным представляется и то, как он соотносит суверенитет Союза ССР и его республик.

В рамках рассмотрения основных положений этой теории представляется необходимым остановиться на концепции, предложенной Ф.Х. Мухаметшиным, который, отстаивая тезис о суверенитете республик, входящих в состав Российской Федерации, аргументировал его тем, что государства в момент образования федерации не утрачивают свой суверенитет, так как главная цель федерирования — «не установление подчиненности учредителей друг другу, а обеспечение эффективного их функционирования и развития». Поэтому суверенитет национально-государственных образований ограничивается лишь рамками дифференцированно переданных федеральным органам полномочий, равно как суверенитет федерации ограничен компетенцией ее субъектов.

Хотелось бы возразить. При образовании федеративного государства устанавливается не подчинение учредителей друг другу, а подчинение субъектов федерации федеральному центру, который и определяет, как будут разграничиваться предметы ведения между ними. Кроме того, во-первых, по Конституции Российской Федерации единственным источником власти признан многонациональный народ Российской Федерации, а не ее субъекты; во-вторых, в 1999 г. договорный процесс был ограничен, и предметы ведения более не являются предметом «торга» между федерацией и ее субъектами24; в-третьих, принципы разграничения предметов ведения и полномочий по их осуществлению устанавливаются на федеральном уровне; в-четвертых, делегирование полномочий — это нарушение принципа равноправия субъектов Российской Федерации, поскольку договоры между центром и отдельным субъектом Федерации так или иначе расширяют или сужают права последнего, что «означает разновеликую степень интегрированности субъектов в федерацию». Даже если допустить существование государственного суверенитета субъектов федерации, то нельзя забывать, что республики в составе Российской Федерации им никогда не обладали, а значит, и ограничивать и сочетать могли только компетенцию, а не суверенитет.

Вышесказанное дает нам основание утверждать, что эта теория также несостоятельна. Государственный суверенитет является единым и неделимым, не допускающим существование на одной территории двух даже взаимоограниченных, взаимообусловленных и гармонически сочетающихся суверенитетов.

При этом не совсем понятна позиция сторонников классической теории ограниченного суверенитета и гармонического суверенитета, которые дистанцируются друг от друга, так как обе эти теории допускают деятельность «нескольких суверенных государственных властей»26 в пределах территории одного государства.

Конструктивную критику данной теории дал А.А. Козырев, утверждающий, что не может быть «суверенитета в суверенитете». Вхождение государства в состав другого государства приравнивается к утрате суверенитета. Поэтому субъекты федерации, даже обладающие большими полномочиями в сфере законодательства и управления, не являются суверенными образованиями, поскольку это законодательство и управление осуществляется ими на основании общих принципов, установленных федера-цией27, т. е. суверенитет России не может сочетаться с суверенитетом республик28. Хотя в эпоху «суверенизации» некоторые республики «с учетом особенностей своего статуса, политической, экономической и национальной специфики развития, подхода к определению своего суверенитета, достаточно своеобразно урегулировали вопросы соотношения федерального и регионального законодательства, в частности, закрепив принцип верховенства республиканской конституции и законов на территории соответствующей республики. Такой подход нашел свое отражение и в определении полномочий конституционных судов данных республик, наделенных правом, например, давать толкование понятию государственного суверенитета России, что свидетельствует об их вторжении в полномочия Конституционного Суда Российской Федерации».

3.    Теория «полусуверенного государства». Впервые термин «полусуверенный» ввел в научный оборот Иоганн Якоб Мозер для характеристики таких образований, которые обладают только внутренней стороной суверенитета — верховенством в пределах своих территориальных границ..

Обозначение субъектов федерации в качестве полусуверенных образований было популярным почти весь XIX в. и частично использовалось в XX в., в частности, для обоснования суверенитета союзных республик СССР. Так, С.Р. Вихарев, определяя суверенитет как единое понятие30, рассматривал их суверенитет по отношению к СССР с точки зрения внутригосударственного аспекта31. Подобной позиции придерживается и Н.Н. Деев, утверждающий, что «субъекты федерации наделены публично-властным государственным суверенитетом».

Как представляется, эта теория, как, впрочем, и предыдущие, строится на отождествлении суверенитета с компетенцией. Кроме того, понятие «государственный суверенитет» является единым, включающим в свой состав и верховенство, и независимость. Отсутствие одного из элементов лишает это понятие смысла. Соответственно, в отношении субъекта федерации можно вести речь о его относительной самостоятельности в решении вопросов, отнесенных к его исключительной компетенции, а не о полусуверенитете.

4.    Теория «остаточного суверенитета». Сторонники данной теории утверждают, что государственный суверенитет непосредственно принадлежит федерации, а ее субъекты обладают так называемым «остаточным суверенитетом». Обосновывается это положение тем, что ст. 73 Конституции Российской Федерации 1993 г., предоставив субъектам Российской Федерации «всю полноту государственной власти, за вычетом предметов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов», предоставила им тем самым суверенитет в сфере, относящейся к их исключительной компетенции. В этой сфере верховенство имеет закон субъекта Российской Федерации, хотя это не дает права субъектам федерации считать себя полностью суверенными государствами, поскольку противоречит Конституции Российской Федерации и «здравому смыслу». Переданные федерации суверенные права вернуть назад в одностороннем порядке на конституционной основе нельзя.

Как представляется, здесь идет речь об «остаточных полномочиях» — полномочиях, остающихся после перечисленных в ст. 71–72 Конституции исключительных предметов ведения федерации и совместных предметов ведения федерации и ее субъектов, а не об «остаточном суверенитете». Если признать данную позицию верной, можно предположить наличие исключительного суверенитета федерации, совместного суверенитета федерации и ее субъектов. Вместе с тем, некоторые ученые, например Э.В. Таде-восян, признают понятие «остаточный суверенитет» вполне приемлемым, «поскольку оно несет в себе тот смысл, что суверенитет субъекта федерации всегда ограничен суверенитетом федерации и проявляется в рамках той компетенции, которая остается за пределами исключительной компетенции федерации и совместной компетенции федерации и ее субъектов».

5. Теория потенциального, «спящего», «свернутого», «теоретически допустимого», «номинального», «виртуального» суверенитета. Основанием появления этой теории в России была уже упоминавшаяся доктрина о национальных правах, юридически выразившаяся в законодательном закреплении во всех Конституциях СССР права на свободный односторонний выход союзных республик из состава СССР. Данное право касалось исключительно союзных (а не автономных) республик. Оно представлялось одним из важнейших способов реализации права наций на самоопределение и рассматривалось в двух аспектах: с точки зрения права на отделение и целесообразности этого права.

При этом нельзя не отметить, что ни одна из союзных Конституций не предоставила правового механизма реализации права на свободное расторжение федеративных связей с Союзом, а за республиками Закавказья это право, в принципе, не признавалось достаточно длительное время. Конституция Закавказья, провозгласив суверенитет закавказских республик, право выхода не закрепила, в силу чего из состава СССР могла выйти только Закавказская республика, а не Грузия, Армения и Азербайджан ее составляющие.

Теорию потенциального суверенитета как таковую впервые четко сформулировал Д.А. Магеровский. Основным его тезисом было признание того, что до тех пор пока союзная республика находится в составе СССР, она является несуверенным государством. Ее суверенитет предстает перед нами как категория возможного, которая лишь при выходе из Союза, становится реальной действительностью37. Эту позицию поддержал И.В. Сталин, считавший, что право на свободный выход из состава федерации является максимумом независимости в потенции, который остается у субъекта федерации и который он может всегда осуществить.

На основании этих воззрений и с учетом позиции В.И. Ленина, утверждавшего, что свободное соединение невозможно без права на отделение, происходило формирование теории потенциального суверенитета в советской правовой доктрине. Jus secessio-nis стало рассматриваться как категория, подчеркивающая добровольный характер образования федеративного государства и как конституционная гарантия суверенитета союзных республик. Се-цессия была признана важнейшим и решающим признаком суверенитета союзных республик, качественно отличающим советскую федерацию от других федераций, хотя в литературе нередко подчеркивалось, что это право на выход было только формальным40 и сецессия нецелесообразна.
На современном этапе данной позиции придерживаются Б.А.Страшун и А.А. Ливеровский. Так, первый полагает, что суверенитет субъекта федерации зарезервирован в возможности сецес-сии: «Теоретически допустим суверенитет субъекта федерации, однако лишь в случае, если за этим субъектом признается право на одностороннее решение о выходе из федерации. Но и в этом случае, пока решение о выходе не принято, суверенитет субъекта федерации является как бы «спящим», существующим лишь в потен-ции»42. При выходе государственный суверенитет может быть «развернут». А.А. Ливеровский несколько модифицирует данную концепцию. Он утверждает, что субъекты федерации, являясь носителями потенциального суверенитета, одновременно выступают соучастниками осуществления актуального суверенитета, принадлежащего федерации в целом.

Как представляется, в рамках теории федеративного государства сецессия может быть лишь способом (основанием) приобретения государственного суверенитета, и лишь в случае, если образуется новое независимое государство, а не происходит переход территории под власть другого государства. Поэтому категория «потенциальный суверенитет» является скорее философско-поли-тической, а не чисто юридической. Юридически можно лишь предоставить субъектам федерации конституционную возможность реализовать свое право на выход и образовать самостоятельное государство, которое и будет обладать государственным суверенитетом. Но невозможно предположить наличие некоего «латентного» суверенитета у членов федеративного государства, поскольку отношения между центром и регионами строятся на основе внутригосударственного, а не международного права. Более того, на эти отношения будут распространятся международные принципы нерушимости территориальных границ и экономического единства государства и внутригосударственный принцип о неуничтожаемо-сти союза.

Ни о каком, даже зарезервированном верховенстве и независимости речи идти не может. Можно говорить о предоставлении лишь некоторой самостоятельности при осуществлении закрепленных за субъектами федерации полномочий в рамках предметов ведения, очерченных федеральной Конституцией, а не об «экзальтированном», «законсервированном» суверенитете. На это обратил внимание Э.В. Тадевосян, отметив, что в данной теории произошло смешение понятия «суверенитет» и конкретной формы его реализации, что потенциальный суверенитет является своего рода виртуальным суверенитетом.

Обобщая критические замечания, следует отметить, что по большому счету теория потенциального суверенитета является отрицанием доктрины не только суверенитета, но и государства как такового, так как jus secessionis — это акт самоликвидации государства. В этом состоит ее «исторический парадокс». Став в условиях культа личности И.В. Сталина «единственным теоретическим постулатом федеративного государства», спустя почти семь десятилетий она была использована для его разрушения.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что ни одна из вышеперечисленных теорий не вписывается в рамки позитивной теории государственного суверенитета, преподносящего последний как неотъемлемое свойство государства быть верховным внутри страны и независимым на международной арене.

Как представляется, суверенитет по своей сути един, неделим и принадлежит только государству. В рамках федеративного устройства единственным носителем суверенитета является федерация. Ее субъекты, являясь лишь государствоподобными образованиями, претендовать ни на полный, ни на частичный или каким-либо способом ограниченный суверенитет не могут. Такая претензия является посягательством на единство и неделимость государства как такового. В отношениях федерации с субъектами возможно говорить лишь о разграничении предметов ведения и полномочий по их осуществлению, но никак ни о распределении суверенитета.