Проблемы определения компетенции субъектов Российской Федерации в области региональных налогов

Основная идея федерализма — это разграничение компетенции федеральной и региональных властей, обеспечивающее эффективное управление во всех сферах общественной жизни, в том числе и в налоговых отношениях.

Подход государств к разграничению полномочий в области налогообложения имеет заметные различия, обусловленные особенностями их формирования и правовыми традициями. В ФРГ Основной закон закрепляет обширные налоговые полномочия федеральной власти, а также содержит перечень налогов, которые могут взиматься в местный бюджет. Земли (субъекты федерации) не вправе устанавливать налоговые обязательства. При этом именно земли собирают все налоги (и федеральные и местные), средства от которых перераспределяются между федеральным и земельными бюджетами на основе принципа «выравнивания».

Примером иного подхода к разграничению налоговых полномочий являются США, где штаты (субъекты федерации) имеют свои налоговые системы, которые управляются и регулируются их законодательством. В частности, подоходный налог устанавливается и взимается раздельно на уровне федерации и штатов. В праве США не закреплен принцип «выравнивания» доходов субъектов федерации, а Верховный суд придерживается ограничительного толкования финансовых полномочий федеральных органов власти.

Поскольку основным доходным источником бюджетов субъектов Российской Федерации являются налоговые доходы, это свидетельствует об осуществлении органами государственной власти субъекта Российской Федерации деятельности в области налогообложения. При определении компетенции субъектов Российской Федерации в области региональных налогов возникает множество проблем.

Прежде всего, требует своего разрешения вопрос о том, к какому виду предметов ведения относится компетенция субъектов Российской Федерации в области региональных налогов — совместному или исключительному.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «и» ст. 72). В то же время остается неразрешенным вопрос о том, относится ли к совместному предмету ведения установление и введение в действие региональных налогов.

В литературе встречаются различные точки зрения на данную проблему. Ряд авторов относит региональные налоги к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. С.Г. Пепеляев полагает, что федеральный законодатель обязан определить условия взимания регионального налога таким образом, чтобы федеральное регулирование фактически выполняло роль направляющего и сдерживающего начала, обеспечивающего реализацию и соблюдение в Российской Федерации основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма.

Существует и противоположная точка зрения о том, что компетенция субъекта Российской Федерации в области региональных налогов должна рассматриваться как собственная компетенция субъектов Российской Федерации. Ю.Л. Смирникова, рассматривая компетенцию региона в области налогов как собственную, к полномочиям субъекта Российской Федерации в области региональных налогов относит осуществление правового регулирования налоговых отношений субъектов Федерации, самостоятельное установление, изменение и отмену налогов субъекта, самостоятельное установление порядка распределения региональных налогов между региональным и местными бюджетами.

По нашему мнению, несмотря на то, что региональные налоги являются основным доходным источником регионального бюджета, полномочия в области регионального налогообложения нельзя отнести к самостоятельной компетенции субъекта Российской Федерации. Как справедливо отметила Г.В. Петрова, существование общего экономического пространства в пределах территории Российской Федерации, где свободно перемещаются товары, услуги, капиталы и рабочая сила, предполагает общность налогового режима, устанавливаемого как федеральным, так и региональным законодательством5. Установление и введение в действие региональных налогов неразрывно связано со всей налоговой системой Российской Федерации.

При установлении и введении в действие региональных налогов необходимо учитывать не только фискальную составляющую (пополнение регионального бюджета финансовыми ресурсами), но и регулирующую и необходимость учета основных принципов налогообложения (единства экономического пространства и налоговой политики, учет фактической платежеспособности налогоплательщика и др.).

Печальный опыт регионального налогообложения в 90-х гг. XX в., когда регионам были предоставлены обширные полномочия в области налогов, показал, что самостоятельность субъектов Российской Федерации в области региональных налогов привела к несоблюдению основных принципов налогообложения и установлению налогов и сборов, не входящих в состав налоговой системы Российской Федерации.

Поэтому, в развитие положений Конституции Российской Федерации, компетенцию субъектов Российской Федерации в области региональных налогов определяет ст. 12 Налогового кодекса Российской Федерации6, согласно которой региональными налогами признаются налоги, установленные НК РФ и законами субъектов Российской Федерации о налогах и обязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, т. е. региональная компетенция отнесена к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Еще одной неразрешенной проблемой является вопрос о том, обладают ли субъекты Российской Федерации компетенцией по установлению и введению налогов или только введению региональных налогов на своей территории.

В налоговом законодательстве для определения нормотворче-ских полномочий используется два термина — «установление налога» и «введение налога». Данные термины используются в Конституции Российской Федерации, ст. 57 которой устанавливает, что каждый обязан платить законно установленные налоги. В ст. 2 НК РФ закреплено, что законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения. Употребляются данные термины и в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации.

Вместе с тем, при отсутствии легального определения данных терминов, не совсем ясно, что законодатель подразумевает под установлением, а что под введением налога и каким образом данные понятия разграничиваются. Это порождает неоднозначные толкования как в нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, так и в научной литературе.
В настоящее время в субъектах Российской Федерации не наблюдается единого подхода к закреплению полномочий субъекта Федерации в отношении региональных налогов. По-разному рассматривается налоговая компетенция региона в конституционных (уставных) актах субъекта Российской Федерации. Проявляется разнообразие и в названиях нормативных правовых актов, регулирующих региональные налоги. Наиболее показателен в данном случае пример Пензенской области, в которой налоговые законы имеют разные названия. Так, в отношении налога на имущество организаций закон именуется «Об установлении и введении в действие на территории Пензенской области налога на имущество организаций»8, а в отношении транспортного налога — «О введении в действие транспортного налога на территории Пензенской области»9, несмотря на то, что компетенция субъекта Российской Федерации одинакова в отношении всех региональных налогов.

В юридической литературе понятия «установление» и «введение налога» разграничиваются по-разному.

Некоторые авторы считают, что установление налога — это федеральная компетенция. Субъекты Российской Федерации имеют право только вводить соответствующие налоги на своей территории в рамках правового поля, установленного федеральным законодателем.

М.Ю. Березин полагает, что наиболее ярко особенности разграничения налоговых полномочий между федеральным и региональным уровнями проявляются при «первоначальном установлении региональных налогов в налоговой системе и при последующем введении их в действие на основе решений субъектов Российской Федерации». По его мнению, термин «установление налога» означает принятие федерального закона о налоге, которым данный налог устанавливается в перечне налогов соответствующего уровня налоговой системы с одновременным обязательным раскрытием существенных элементов налога. Введение же в действие означает выбор представительным органом субъекта Российской Федерации конкретного налога и принятие соответствующего закона о введении его в действие.

Однако необходимо признать, что эта концепция не совсем согласуется с нормами налогового законодательства, в частности ст. 17 НК РФ, согласно которой налог считается установленным только в том случае, если определены все элементы налогообложения. Статьей 12 НК РФ закреплено, что субъекты Российской Федерации определяют в порядке и в пределах, предусмотренных федеральным законодательством, отдельные элементы налога: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты, налоговые льготы. Поэтому необходимо признать, что субъекты Российской Федерации обладают нормотворческой компетенцией как по установлению, так и по введению региональных налогов.

В связи с этим, на наш взгляд, наиболее интересны позиции тех авторов, которые, признавая за субъектами Федерации полномочия по установлению налогов, в то же время отмечают их вторичный характер. Ю.А. Крохина указывает на то, что правотворчество субъектов Российской Федерации в налоговой сфере имеет характер предварительно санкционированного со стороны госу-дарства11. Ю.Л. Смирникова трактует термин «установление налога» в двух аспектах: первичное (установление регионального налога на федеральном уровне) и вторичное (установление регионального налога субъектом Российской Федерации в определенных федеральным законодательством пределах).

В то же время необходимо отметить, что полномочия субъекта Российской Федерации по установлению региональных налогов весьма ограничены. В соответствии со ст. 12 НК РФ при установлении региональных налогов законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Иные элементы налогообложения по региональным налогам и налогоплательщики определяются НК РФ. Законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации законами о налогах в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения. По существу, субъекты Российской Федерации вправе снижать налоговые ставки (НК РФ предусматривает максимально возможные пределы ставок) и устанавливать дополнительные налоговые льготы. Но принимая налоговые законы, субъект Российской Федерации должен, прежде всего, обеспечить бездефицитность собственного бюджета. Поэтому многие регионы лишены возможности воспользоваться компетенцией, устанавливая максимальные ставки и не устанавливая дополнительные налоговые льготы, т. е. дублируя федеральное законодательство.

Второе полномочие — «введение налога» является не правом, а обязанностью субъекта Российской Федерации. В соответствии с действующим федеральным налоговым законодательством регионы не вправе решать вопрос вводить или не вводить налог на соответствующей территории. Определяя (конкретизируя) элементы налога, субъект Федерации обязан ввести налог на своей территории.

Подводя итог вышеизложенному, следует сказать, что субъекты Российской Федерации должны обладать компетенцией в области региональных налогов, разумно очерченной федеральным законодательством. Отнесение компетенции к совместной позволяет федеральному законодательству воздействовать на региональное путем установления общих принципов регионального налогообложения. В то же время объем полномочий субъекта Российской Федерации по установлению и введению региональных налогов должен быть расширен. Поскольку региональные налоги являются доходами регионального бюджета, фискальная составляющая регионального налогообложения должна в большей степени определяться региональным законодательством.

Только внесение изменений в федеральное законодательство позволит субъектам Российской Федерации осуществлять нормотворческую деятельность в области региональных налогов более эффективно.