Pravmisl.ru


ГЛАВНАЯ arrow Государство и право arrow Использовании средств бюджета РФ





Использовании средств бюджета РФ

Проблемы реализации принципа эффективности при использовании средств бюджета субъекта Российской Федерации

Автор: Н.В. Васильева

 В последние годы вопросам повышения эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации уделяется большое внимание. На недостаточную эффективность государственного аппарата неоднократно указывал в своем ежегодном Послании Президент Российской Федерации.

Кроме того, о значимости затронутой проблемы свидетельствует тот факт, что в 2006 г. в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2 введена ст. 26.3.2, посвященная оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В данной статье предусматривается, что Президентом Российской Федерации утверждается перечень показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Во исполнение данной нормы Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. ? 8253 утвержден перечень показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, среди которых значительное место отводится таким бюджетным показателям, как:

—    расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на сельское хозяйство в расчете на один рубль произведенной сельскохозяйственной продукции;
—    динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;
—    расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на содержание работников органов государственной власти и местного самоуправления в расчете на одного жителя региона;
—    расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на здравоохранение в расчете на одного жителя, в том числе на территориальную программу государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам Российской Федерации, из них средства обязательного медицинского страхования;
—    расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в расчете на одного обучающегося на общее образование, на начальное и среднее профессиональное образование.

В целом же идея повышения эффективности деятельности органов государственной власти находит свое развитие в федеральном бюджетном законодательстве.

Объявление:

В соответствии со ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Фе-дерации4 одним из основополагающих начал осуществления бюджетной деятельности является принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Иными словами, результативность использования бюджетных средств должна всегда сопровождаться их разумной экономией.

Давая общую характеристику принципу эффективности использования бюджетных средств, можно отметить его декларативность и недостаточную обеспеченность реальными механизмами реализации, на что указывают многие специалисты в этой сфере. Действительно, утверждение расходной части большинства региональных бюджетов происходит на основе индексации расходов по разделам функциональной бюджетной классификации предыдущих лет. Финансирование бюджетных расходов осуществляется при отсутствии достаточно четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств.

Вместе с тем, следует отметить, что постепенно решается проблема перехода к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую связь между распределением бюджетных средств и достижением определенных результатов. Осуществляется, хоть и с запозданием, практическая реализация основных положений Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г.6 В частности, как мы все знаем, на федеральном уровне и в ряде субъектов Российской Федерации осуществлен переход к формированию годового бюджета как составной части трехлетнего перспективного финансового плана, что, как предполагается, усилит ориентацию бюджетных расходов на конечные результаты.

Все это, несомненно, способствует повышению эффективности бюджетной деятельности. Однако в целом добиться практической реализации принципа эффективности использования бюджетных средств невозможно без решения двух важных задач.

Во-первых, необходимо нормативно-правовыми актами четко определить правила и критерии оценки эффективности бюджетных расходов, позволяющие реализовывать соответствующие контрольные мероприятия.

Во-вторых, необходимо установить юридическую ответственность за нарушение установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетную деятельность (в том числе нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации), требований, направленных на эффективное использование бюджетных средств.

Каким же образом можно решить данные вопросы на региональном уровне.

1. Наряду с декларацией принципа эффективности использования бюджетных средств в федеральном бюджетном законодательстве лишь указывается, что на главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств возлагается обязанность обеспечивать результативность использования бюджетных средств. Ни в БК РФ, ни в иных актах бюджетного законодательства Российской Федерации нормы, определяющие правила и критерии оценки эффективности бюджетных расходов, не содержатся.

Вместе с тем, у субъектов Российской Федерации есть возможность устанавливать данные правила самостоятельно. В соответствии со ст. 8 БК РФ к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относится установление и исполнение его расходных обязательств. Таким образом, субъект Российской Федерации вполне может определить, какие параметры социально-экономического развития региона при осуществлении определенных расходов должны быть достигнуты.

Однако, как показывает анализ региональных нормативных правовых актов, субъекты Российской Федерации не спешат реализовать свою нормотворческую компетенцию в этой сфере. Какого-либо полного комплексного акта, содержащего правила и критерии оценки эффективности расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, нет ни в одном регионе России.
Методики оценки эффективности отдельных видов и форм бюджетных расходов разработаны в некоторых субъектах Российской Федерации.

Например, постановлением Совета администрации Красноярского края от 28 июня 2006 г. утвержден Перечень показателей результативности деятельности органов исполнительной власти края. Перечень показателей приводится в разрезе структуры органов исполнительной власти края.

Например, в соответствии с перечнем деятельность Агентства культуры администрации Красноярского края может оцениваться по таким показателям, как:

—    число посетителей музеев, число посетителей библиотек (в процентах к предыдущему году);
—    число работников учреждений культуры, повысивших квалификацию и прошедших переподготовку (в количестве человек).

Деятельность Агентства образования оценивается в том числе по количеству школ, реализующих инновационные образовательные программы, принимающие участие в конкурсе на право получения дополнительных средств (в единицах по отношению к предыдущему периоду).

Одним из показателей оценки деятельности Агентства здравоохранения и лекарственного обеспечения является уровень обеспеченности населения высокотехнологичными медицинскими услугами (в процентах от потребности) и т. п.

Однако, к сожалению, как следует из п. 4 данного постановления, Перечень показателей результативности деятельности органов исполнительной власти края предназначен не для бюджетных расходов края в целом, а только для разработки ведомственных целевых программ.

Методические рекомендации по оценке эффективности региональных целевых программ утверждены также в Ленинградской области.

В Ставропольском крае утверждено Положение о формализованной оценке эффективности предоставления бюджетных ссуд, кредитов, дотаций и субвенций бюджетам муниципальных образований Ставропольского края за счет средств бюджета Ставропольского края.

В Свердловской области определены правила оценки эффективности использования средств областного бюджета и бюджетов муниципальных образований в Свердловской области, направляемых на капитальные вложения.

Положение об анализе результативности и эффективности предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам утверждено в Астраханской области.

В большинстве же регионов России критерии оценки эффективности бюджетных расходов закладываются в отдельные целевые программы. Например, отраслевая целевая программа «Развитие службы ЗАГС Астраханской области на 2008 год»12, областная целевая программа «Развитие системы образования Вологодской области на 2007–2010 годы», областная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов на 2006–2010 годы» и др.

Таким образом, федеральное законодательство предоставляет субъектам Российской Федерации возможность устанавливать своими нормативными правовыми актами правила и критерии оценки эффективности использования бюджетных средств. Данное нормотворческое полномочие использовали лишь некоторые субъекты Российской Федерации.

Вместе с тем, эволюция бюджетного дела в России уже подошла к той черте, когда необходимость принятия нормативного правового акта, регламентирующего порядок оценки эффективности бюджетных расходов, становится очевидной. Это подтверждается многочисленными отчетами контрольных органов субъектов Российской Федерации.

Как представляется, целесообразно было бы в каждом регионе разработать единый правовой акт, возможно, в разрезе ведомственной классификации расходов, в котором с учетом целей и задач каждого ведомства определялись бы базовые показатели результативности его расходов, направленных на те или иные мероприятия.

Безусловно, задача разработать такой документ — непростая, участие в его подготовке должны принять и юристы, и отраслевики — т. е. узкие специалисты в сфере образования, здравоохранения, культуры, науки и пр.

2. Еще более сложным представляется вопрос установления юридической (административной) ответственности за неэффективное использование средств бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (п. «к» ч. 1 ст. 72), Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ч. 2 ст. 3, п. 39 ч. 2 ст. 26.3) и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 1.1, 1.3) субъект Российской Федерации обладает полномочиями по законодательному установлению мер административной ответственности. Следовательно, за нарушение норм и правил региональных нормативных правовых актов, устанавливающих требования и критерии определения эффективного использования средств бюджетов субъектов Российской Федерации, административная ответственность может быть установлена субъектом Российской Федерации.

Вместе с тем, в соответствии со ст. 7 БК РФ к бюджетным полномочиям Российской Федерации относится установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Субъект Российской Федерации в случае и порядке, предусмотренных БК РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, может устанавливать ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений (ст. 8 БК РФ).
Реализуя свои полномочия, Российская Федерация в ст. 283 БК РФ устанавливает открытый перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства: помимо перечисленных возможны иные основания, установленные БК РФ и федеральными законами.

Следовательно, законом субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями БК РФ не могут устанавливаться основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, не предусмотренные федеральным законодательством.

С учетом изложенного не представляется возможным законом субъекта Российской Федерации установить административную ответственность за неэффективное использование бюджетных средств.

Таким образом, даже если субъект Российской Федерации разработает и примет нормативный правовой акт, содержащий правила и критерии оценки эффективности бюджетных расходов, вряд ли принцип эффективности бюджетных расходов будет в полной мере реализован, поскольку не будут применяться меры государственного принуждения за нарушение этих правил.
Подводя итог, приходится констатировать, что в настоящее время до внесения необходимых изменений в БК РФ принцип эффективности использования средств региональных бюджетов имеет скорее декларативный характер, поскольку федеральное законодательство не позволяет субъектам Российской Федерации в полной мере привести в действие механизм его реализации.


Новости по теме:
 
< Предыдущая   Следующая >