Проблемы систематизации законодательства о выборах и референдумах

В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Свобода в реализации права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также права на участие в референдуме выступает в качестве одного из основных признаков Российской Федерации как демократического государства. В этой связи общественные отношения, возникающие в процессе организации и проведения выборов и референдумов в Российской Федерации, получили детальную правовую регламентацию.

В настоящее время сложилась система нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение выборов и референдумов на уровне Российской Федерации и на уровне субъектов Российской Федерации. Во главе этой системы актов стоит Федеральный закон от 12 июня 2002 г. ? 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1. Согласно п. 2 ст. 1 указанного закона настоящий Федеральный закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону (п. 6 ст. 1).

Выборы в федеральные органы государственной власти регламентируются Федеральным законом от 10 января 2003 г. ? 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», Федеральным законом от 18 мая 2005 г. ? 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Порядок организации и проведения референдума Российской Федерации определяется Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. ? 5 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». На уровне субъектов Российской Федерации также действует система нормативных правовых актов, регулирующих порядок организации и проведения выборов представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных выборов, референдумов субъектов Российской Федерации и местных референдумов.

Очевидно, что при таком обилии норм, принятых как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах Российской Федерации, избирательное законодательство должно обладать высокой степенью систематизации, обеспечивающей устранение противоречий между его нормами.

Общепризнанно, что одной из самых сложных и совершенных форм систематизации законодательства является кодификация, посредством которой создается единый, юридически и логически цельный, внутренне согласованный нормативно-правовой акт, имеющий в своей структуре, как правило, общую часть, определяющую характер, содержание и принципы правового регулирования общественных отношений.

Результатом деятельности по кодификации избирательного законодательства Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 6 декабря 1994 г. ? 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Однако на этом процесс систематизации не закончился, поскольку впоследствии были приняты Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. ? 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон от 12 июня 2002 г. ? 67-ФЗ с аналогичным названием.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в последней его редакции имеет все признаки кодифицированного нормативно-правового акта. Закон принят высшим представительным органом государственной власти Российской Федерации на основании Конституции Российской Федерации, он является сводным актом, содержащим нормы, регулирующие организацию и проведение выборов и референдумов, и основным среди актов, регулирующих данную сферу общественных отношений. В указанном законе можно условно выделить общую и особенную части. В рамках обшей части регламентируются основные термины и понятия избирательного законодательства и законодательства о референдуме, принципы проведения выборов и референдумов, порядок исчисления сроков совершения избирательных действий, вопросы регистрации (учета) избирателей, участников референдума, составления списков избирателей и участников референдума, образования избирательных округов, избирательных участков, участков референдума, статус избирательных комиссий. В рамках особенной части регламентируется сам порядок проведения выборов и референдумов.

В соответствии с п. 3 ст. 1 Федерального закона от 12 июня 2002 г. ? 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом.

Возникает вопрос о структуре иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих эти дополнительные гарантии. Если Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. 56-ФЗ действительно был рамочным и состоял из 36 статей общего характера, то в последующих редакциях закона сфера его непосредственного действия была существенно расширена в целях обеспечения единообразной реализации прав граждан при проведении выборов и референдумов в субъектах Российской Федерации. В настоящее время Федеральный закон от 12 июня 2002 г. ? 67-ФЗ включает в себя около 90 статей, в которых подробно, а иногда и детально регламентируются вопросы организации и проведения выборов и референдумов, причем год от года тенденция к детализации заметно усиливается.

Федеральные акты, регламентирующие порядок проведения выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, проведение референдума Российской Федерации по отношению к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» являются специальными законами и поэтому могут содержать нормы, противоречащие указанному закону.

Помимо закрепления общего принципа непротиворечия и верховенства, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» прямо устанавливает вопросы, которые должны быть урегулированы законами субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что перечень указанных вопросов весьма ограничен.

Законами субъектов Российской Федерации устанавливается: вид избирательной системы, применяемой на выборах представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и муниципальных выборах; срок, на который избирается представительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации и его депутаты; перечень труднодоступных и отдаленных местностей (отдельным актом); конкретное число членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.

На стадии выдвижения и регистрации в качестве кандидатов законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено правило о предоставлении в избирательную комиссию для регистрации списка кандидатов и иных документов, связанных с выдвижением кандидатов, а также определены основания для отказа избирательной комиссии в заверении списка кандидатов. Кроме того, законом субъекта устанавливается количество подписей избирателей в поддержку кандидатов, списков кандидатов, необходимое для их регистрации (верхний предел установлен федеральным законом); утверждается форма подписного листа и порядок его заверения; определяется процедура проверки соблюдения порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверности сведений об избирателях и участниках референдума и их подписей, а также основания для признания подписей недействительными; устанавливается срок для проверки избирательной комиссией соответствия порядка выдвижения кандидата, списка кандидатов требованиям закона и принятия решения о регистрации кандидата, списка кандидатов либо об отказе в регистрации (однако указанный срок не может превышать 10 дней).

В рамках предвыборной агитации законом субъекта Российской Федерации устанавливается объем эфирного времени, предоставляемого региональными государственными организациями телерадиовещания для проведения предвыборной агитации на дополнительных или повторных выборах депутата (депутатов) законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, общий объем резервируемой печатной площади в государственных и муниципальных печатных изданиях; определяются условия возмещения организациям, осуществляющим выпуск средств массовой информации, расходов, понесенных ими в связи с предоставлением избирательному объединению бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади.

В рамках правовой регламентации процедуры голосования законом субъекта Российской Федерации может быть установлена возможность голосования избирателей на основании открепительного удостоверения, а также возможность голосования избирателей, участников референдума по почте.

Законами субъектов Российской Федерации определяется предельный размер перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата, избирательного объединения, средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, добровольных пожертвований граждан и юридических лиц, а также предельный размер расходования средств избирательных фондов. Законом также может быть установлена обязанность полного или частичного возмещения расходов на проведение повторных выборов для кандидата, который не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, без вынуждающих к тому обстоятельств.

Анализ вопросов, которые могут быть урегулированы на уровне субъектов Российской Федерации, показывает, что большинство из них не имеет определяющего значения. Более того, федеральный законодатель во многих случаях прямо предусматривает варианты правового регулирования, которые может избрать субъект Российской Федерации, либо устанавливает иные ограничения.

На основании изложенного можно выделить три подхода к правовой регламентации порядка организации и проведения выборов представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных выборов, референдумов субъектов Российской Федерации и местных референдумов:

—    принятие законов субъекта Российской Федерации, регламентирующих отдельные вопросы организации и проведения выборов и референдумов в пределах компетенции, предусмотренной Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
—    принятие нескольких законов субъекта Российской Федерации, в которых содержится комплексное правовое регулирование порядка организации и проведения выборов представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных выборов, референдумов субъектов Российской Федерации и местных референдумов, с воспроизведением норм федерального законодательства применительно к виду выборов или референдумов с регламентацией вопросов, относящихся к компетенции субъектов Российской Федерации;
—    принятие единого кодифицированного нормативного акта, посвященного правовому регулированию выборов и референдумов, проводимых на уровне субъекта Российской Федерации и на муниципальном уровне, в котором наряду с нормами субъекта Российской Федерации, регламентирующими вопросы, отнесенные федеральным законом к его компетенции, воспроизводятся нормы федерального законодательства применительно к каждому виду выборов или референдумов.

Первый подход в настоящее время в законодательстве субъектов Российской Федерации встречается довольно редко. Как представляется, причиной этому является невозможность обеспечения квалифицированными юридическими кадрами системы избирательных комиссий, абсолютное большинство членов которых работает на непостоянной основе, и необходимостью адаптирования норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» применительно к конкретным выборам или референдуму.

В большинстве субъектов Российской Федерации применяется второй подход к правовому регулированию общественных отношений, возникающих в процессе проведения выборов представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных выборов, референдумов субъектов Российской Федерации и местных референдумов. Следует отметить, что такие законы имеют достаточно высокий уровень систематизации.

Однако в ряде субъектов Российской Федерации законодатель пошел по пути объединения норм, регламентирующих различные виды выборов, в единый кодифицированный нормативно-правовой акт. Так, избирательные кодексы действуют в г. Москве, Белгородской области, Владимирской области, Курской области, Псковской области, Свердловской области, Тюменской области, Амурской области, Костромской области, Тверской области, Приморском крае, Хабаровском крае, Республике Татарстан. Законы о выборах, референдуме и отзыве депутатов действуют в Алтайском крае, Республике Коми, Воронежской области.

Самым «старым» из перечисленных кодифицированных нормативных правовых актов является Избирательный кодекс Костромской области от 30 декабря 1998 г., в преамбуле которого предусматривается, что Кодекс принят в целях комплексного и системного урегулирования назначения, подготовки и проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти Костромской области и органы местного самоуправления муниципальных образований в Костромской области.

Большинство из перечисленных кодифицированных актов приняты в 2003 г. Одними из последних были приняты Закон Республики Коми от 7 июля 2006 г. ? 65-РЗ «О выборах, референдумах и опросе в Республике Коми»6 и «Избирательный кодекс Республики Татарстан» от 7 мая 2007 г. 21-ЗРТ7.

Таким образом, несмотря на кажущуюся узость предмета правового регулирования избирательных правоотношений на уровне субъектов Российской Федерации, в практике избирательного законодательства субъектов Российской Федерации имеются удачные примеры масштабных, детализированных кодифицированных нормативно-правовых актов.

Еще одним спорным вопросом систематизации избирательного и референдумного законодательства является объединение избирательных и референдумных норм в одном нормативном акте. Несмотря на то, что Федеральный закон от 12 июня 2002 г. ? 67-ФЗ объединяет нормы, устанавливающие гарантии реализации как избирательных прав, так и права на участие в референдуме, большинство кодифицированных актов субъектов Российской Федерации регламентируют только порядок проведения выборов. Указанное обстоятельство не является случайным. Несмотря на очевидную схожесть процедуры реализации, избирательные права и право на участие в референдуме имеют существенные различия в своей природе. Если выборы представляют собой выделение на основе выяснения воли избирателей в установленном порядке граждан в качестве депутатов и выборных должностных лиц для выполнения функций соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления, то референдум является голосованием граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного или местного значения.

Существующие примеры объединения норм о выборах и референдумах законом субъекта Российской Федерации вряд ли можно назвать удачными. Так, в Законе Республики Коми от 7 июля 2006 г. ? 65-РЗ «О выборах, референдумах и опросе в Республике Коми» первые главы регламентируют в том числе вопросы порядка проведения референдума, а в главе 8 «Референдум Республики Коми, местный референдум» содержатся общие положения о порядке назначения референдума и вопросах, которые могут быть вынесены на референдум. В Законе Воронежской области от 22 июля 2003 г. ? 42-ОЗ «Кодекс о выборах, референдуме и отзыве выборных лиц» нормы о порядке организации и проведения выборов депутатов Воронежской областной, депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и нормы о порядке организации и проведения областного и местного референдумов объединены в общие статьи. Однако областной законодатель также выделяет отдельный раздел, посвященный организации и проведению областного и местного референдумов8. Таким образом, нарушается структура изложения нормативного материала, когда специальные нормы предшествуют общим.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» порядок организации и проведения референдумов, в отличие от проведения выборов, регламентирует лишь в самом общем виде. Детальное правовое регулирование референдума Российской Федерации осуществляется отдельным федеральным конституционным законом. Представляется, что иной подход к систематизации норм о референдумах не обеспечивает достижение ее целей.