Особенности правового регулирования порядка голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования в законодательстве субъектов Российской Федерации

Практика разработки и применения избирательного законодательства выявила важную нерешенную проблему, которая не только представляет определенный интерес в теоретическом плане (а именно с точки зрения определения пределов нормотворческой компетенции субъекта Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина), но и имеет самое непосредственное отношение к обеспечению полноты и совершенствованию законодательства субъекта Российской Федерации.

Как известно, на федеральном уровне подробно регламентируется только процедура подготовки и проведения выборов и референдумов. Указанные отношения регулируются прежде всего Федеральным законом от 12 июня 2002 г. ? 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 и Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. ? 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». Иные институты непосредственной демократии, например отзыв, развитого федерального правового регулирования не имеют.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. ? 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 преобразование, изменение границ муниципальных образований, а также отзыв депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления предполагают проведение голосования населения муниципальных образований. В ст. 24 указанного Федерального закона законодатель установил, что голосование по отзыву, изменению границ и преобразованию муниципального образования проводится в порядке, определенном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума. Основания и порядок отзыва должны быть установлены уставом муниципального образования.

Между тем указанные виды голосования имеют иную правовую природу, обладают важными юридическими и организационными особенностями по сравнению с голосованием на выборах и референдумах. Так, одним из активных участников процедуры отзыва, которому должны быть обеспечены соответствующие гарантии, является лицо, вопрос об отзыве которого поставлен. Аналогичная фигура процедурой проведения референдума не предусмотрена. Другой пример — результаты голосования по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования не имеют того же юридического значения, что и результаты референдума: собственно решение об изменении границ и преобразовании принимается органами государственной власти субъекта Российской Федерации в форме закона субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 12, ч. 1 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

Подход законодателя к конструированию правового регулирования процедуры отзыва, голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования как процедуры референдума с изложенными в указанном Федеральном законе особенностями представляется неудачным по целому ряду причин. В наибольшей степени практическое применение предписаний закона затрудняют следующие обстоятельства.

Во-первых, создается ряд пробелов в правовом регулировании общественных отношений (например, как уже отмечалось, в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и законах субъектов Российской Федерации о местных референдумах отсутствуют гарантии доведения до сведения избирателей позиции депутата или главы муниципального образования, вопрос об отзыве которых поставлен). Восполнение этих пробелов в правовом регулировании нормами устава муниципального образования не представляется возможным, поскольку соответствующие права и обязанности должны быть непосредственно включены во многочисленные процедурные нормы.

Во-вторых, форма некоторых документов утверждена законом и рассчитана исключительно на референдумные отношения. Так, подписной лист для сбора подписей в поддержку референдума, содержащийся в приложении к Закону Иркутской области от 6 мая 2006 г. ? 25-оз «О местных референдумах в Иркутской области»4 содержит слова «референдум», «инициативная группа по проведению референдума», поэтому такой подписной лист не может без произвольных изменений использоваться для процедуры голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования или для голосования по отзыву.

В-третьих, имеются особенности наименования отдельных субъектов процесса (например, вместо термина «комиссия референдума» должны употребляться термины «комиссия голосования», «комиссия голосования по отзыву»; соответственно, инициативная группа голосования, инициативная группа по отзыву; фонд голосования, фонд отзыва и т. п.), что в настоящее время никак не учитывается законодателем.

4 Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 2006. ? 21 (т. 2).

Игнорирование правоприменителями изложенных обстоятельств и употребление терминологии, характерной для процедуры референдума, может привести к стиранию в сознании участника голосования различий между референдумом и голосованием по обсуждаемым вопросам, а последовательное использование терминологии, отражающей смысл соответствующей демократической процедуры, — к правовой необоснованности принятого итогового решения.

Для учета особенностей соответствующих общественных отношений некоторые субъекты Российской Федерации предусмотрели специальное правовое регулирование:

1)    Республика Бурятия, Магаданская, Омская, Тверская области включили в законы о местных референдумах специальную статью, которая упоминает о возможности применения соответствующего закона к отношениям по подготовке голосования по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования, а также отношениям по отзыву;

2)    более десяти субъектов Российской Федерации, среди которых республики Алтай, Тыва, Чувашская Республика, Иркутская, Курская, Амурская, Архангельская, Пензенская, Тамбовская области, Хабаровский край, Усть-Ордынский и Ханты-Мансийский автономные округа, включили в законы о местном референдуме норму о применении соответствующего закона к отношениям по подготовке голосования по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования, отношениям по отзыву, а также воспроизвели в них положения ст. 12, 13, 24 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

3)    достаточно развернутое правовое регулирование вопросов голосования и отзыва имеется в законодательстве Астраханской, Вологодской, Краснодарской, Нижегородской, Тульской областей и в Ненецком автономном округе — как правило, в виде специальной главы в законе, регулирующем порядок подготовки и проведения местного референдума;

4)    наконец, некоторыми субъектами Российской Федерации приняты специальные законы для регулирования указанных отношений. Так, процедура отзыва регулируется отдельными законами Республики Бурятия, Архангельской, Кировской, Рязанской областей, Ямало-Ненецкого автономного округа.

Какую оценку следует дать приведенной законотворческой практике? Хотя целесообразность включения специальных глав в законы о местных референдумах или принятия специальных законов о голосовании по вопросам изменения границ, преобразования муниципальных образований, об отзыве очевидна, в настоящее время правовая основа принятия таких актов, на мой взгляд, отсутствует.

Полагаю, что формулировка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должна истолковываться буквально и не подлежит расширительному толкованию. Бессмысленно говорить о том, что в основе регулирования соответствующих отношений лежит процедура местного референдума, если на практике применяется целостный, отдельный закон о голосовании или об отзыве (или специальная глава закона). Такой подход не противоречит выводам, к которым пришел Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 2 апреля 2002 г. ? 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева».

Для полноценного разрешения обсуждаемой проблемы положения ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны быть изменены таким образом, чтобы недвусмысленно дать субъектам Российской Федерации полномочия по регулированию указанных отношений отдельными законодательными актами. Кроме того, в перспективе целесообразно урегулировать вопросы подготовки и проведения отзыва и голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования федеральными законодательными актами по аналогии с процедурой подготовки и проведения в Российской Федерации референдумов.