Правовое качество конституций (уставов) субъектов российской федерации как научная категория

В любом федеративном государстве существует двухуровневая система законодательства и соответствующая ей система органов государственной власти. Такое положение вещей вполне естественно и очевидно, несмотря на различные (максимальные или минимальные) степени централизации государственного управления на территории соответствующего государства. Российская Федерация здесь не представляет какого-либо исключения.

Однако остается открытым вопрос эффективности государственного управления всех уровней. Какие факторы определяют эффективность такого управления и в конечном счете благополучие населения всей территории государства или населения отдельной ее части? В общем их можно подразделить на субъективные (профессионализм и грамотность управленцев, желание эффективно управлять, преследование верных целей) и объективные (размер территории, иные географические и климатические условия, правовая культура населения) факторы.
Как представляется, основу любого управления, в том числе и государственного, составляет соответствующее нормативное правовое обеспечение такой деятельности. Анализ государственного управления (в широком смысле понимания данной категории) регионального уровня показывает, что такую правовую основу составляют именно учредительные документы субъектов Российской Федерации, т. е. конституции (уставы) субъектов Российской Федерации (при учете того, что именно в данных документах прежде всего определяется система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, цели и задачи их деятельности, функции и полномочия таких органов). Таким образом, в значительной степени от качества, в том числе и правового, зависит эффективность государственного управления в субъектах Российской Федерации.

Особое значение категория правового качества конституций (уставов) субъектов Российской Федерации приобретает в свете происходящего укрупнения регионов, что, в свою очередь, требует создания качественно новых учредительных документов вновь образуемых субъектов Российской Федерации. В рамках неизвестных ранее России процессах укрупнения регионов уже недостаточно учредительного регулирования, существующего до объединения сложносоставных субъектов Российской Федерации, так как в сложившейся ситуации достаточно остро встает вопрос соотношения интересов политического, экономического, национального характера. И документами, которые привнесут такой баланс интересов, будут, прежде всего, конституции (уставы) новых субъектов Российской Федерации. Одновременно с этим категория качества таких документов, в том числе и правового, весьма слабо разработана на теоретическом уровне — отсутствует общепринятое определение данной категории, должным образом не определено ее содержание.

Понятие «качество закона» достаточно широко и включает в себя необходимость соответствия таким критериям, как социально-экономическая обстановка, политическая ситуация, учет интересов большинства слоев населения (или интересов всего населения соответствующей территории). В связи с этим в науке выделяются такие аспекты качества закона, как демократичность (недемократичность) закона, справедливость (несправедливость) закона, реальность (фиктивность) закона, качественные (некачественные) с правовой позиции законы. Все вышеуказанные критерии определяют качество закона в общем.

Правовое качество любого закона лежит в основе общего качества нормативного правового регулирования, в связи с чем представляет особый интерес для законодателя и в конечном счете правоприменителя. Вопросами качества закона, в том числе и правового, занимаются такие ученые, как В.Ф. Прозоров, С.В. Поленина, В.В. Игнатенко, В.В. Красинский др.
Необходимо отметить, что очень часто качество связывают с эффективностью закона. Под эффективностью в данном контексте понимается соответствие фактического результата действии закона тем социальным целям, ради которых он был принят. Ученые выделяют достаточно много условий такой эффективности:

—    уровень правового сознания и правовой культуры общества и отдельной личности;
—    четкая система поощрений и ограничений, а также доступная пониманию система условий их применения;
—    совершенство законодательства и правоприменительной практики;
—    ряд иных условий.

Так, по мнению В.Ф. Прозорова, правовое качество закона следует представлять как элемент качества закона и относить его к регулятивной группе условий, в рамках которой следует выделять технико-юридические, лингвистические, системные и ряд иных элементов.

С.В. Поленина правовое качество закона также рассматривает как условие общего качества закона, указывая на то, что следствием нарушения правового аспекта являются правотворческие ошибки, которые обнаруживаются в юридических характеристиках издаваемого закона.

В.В. Красинский данную категорию определяет через ряд условий (показателей), достижение или преодоление которых позволяет разработать и принять качественный с правовой точки зрения нормативный правовой акт, в частности, он выделяет такие условия, как необходимость соблюдения законодательных процедур, должный профессиональный уровень законодателя, добросовестность законодателя, стабильность общественных отношений.

Е.В. Сырых рассматривает вопрос правового качества закона через призму признаков данной категории, характеризующих закон как форму (источник) права, как нормативный правовой акт, принятый компетентным органом, и признаки, присущие нормам права, образующим непосредственное содержание закона как регулятора общественных отношений.

В общем, большинство авторов, обращающих внимание на проблематику качества закона, предельно широко трактуют данную категорию, раскрывая ее социологические, политические, юридические и иные аспекты, либо, наоборот, излишне узко, через соответствующие правила, способы, методы юридической техники.

Такое множество подходов к пониманию правового качества закона определено, как представляется, во-первых, многоаспект-ностью такой категории, как закон (нормативный правовой акт).
Так, закон можно определить как акт правотворчества, содержащий нормы права, с его помощью устанавливаются, изменяются или отменяются нормы права. Закон можно определить как вид юридического акта, отличного от акта применения права, имеющих конкретный индивидуальный характер, при помощи которых разрешаются конкретные ситуации. Закон можно определить и как официальный документ, характеризующийся соответствующими реквизитами и внутренним структурным построением. Наконец, закон можно определить как нормативный акт, принятый высшим законодательным органом (или путем референдума), обладающий высшей юридической силой в рамках определенной иерархии (системы) законодательства.
Во-вторых, такое многообразие точек зрения по вопросу правового качества законов продиктовано множеством свойств законов, которые можно подразделить на ряд основных групп: экономические, политические, идеологические, правовые свойства.

Экономические свойства выражаются в том, что именно на уровне закона устанавливаются, а также развиваются экономические и финансовые основы государственности. Конституцией (уставом) субъектов Российской Федерации, в рамках предоставленных Федерацией полномочий, определяются экономическая и финансовые основы существования соответствующего региона как относительно самостоятельного образования.

Законы обладают политическими свойствами. Так, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации представляют собой политические документы; они в определенной степени устанавливают соотношение политических сил на региональном уровне. Можно сказать, что такие документы представляют собой политический компромисс, тем более в условиях объединения.

Политическое свойство конституций (уставов) субъектов Российской Федерации заключается в том, что политические процессы регионального уровня так или иначе осуществляются в соответствии с положениями региональных учредительных документов. Конституции (уставы) регионов регулируют различные формы, способы и направления политического процесса. Соответственно с изменением положений региональных учредительных документов в известной степени изменяются политические процессы регионального характера.

Законам присущи социальные свойства. Так, конституции (уставы) регионов обладают ярко выраженной социальной направленностью, определяют правовое регулирование целого комплекса социальных процессов.

Некоторые авторы особое значение придают идеологическим свойствам и функциям учредительных документов. Этот же вопрос до настоящего времени остается наиболее дискуссионным в науке. Так, под идеологическим свойством (функцией) понимается способность учредительных актов выступать средством идеологического, духовного воздействия, а также выполнять воспитательную роль.

Идеологическое значение учредительных документов в концентрированном виде отражает господствующую в обществе или принятую его руководящими силами социально-политическую доктрину, определенное воззрение.

Другие авторы полагают, что учредительные акты как идеологические документы представляет собой теоретическое выражение определенных воззрений, интересов, целей и идеалов, декларацию, охрану и защиту соответствующих ценностей и норм.

Н.В. Витрук рассматривает учредительные акты как документы, выражающие определенные правовые ориентиры, достигнутый уровень правосознания и правовой культуры.

Несколько особняком в системе свойств учредительных документов стоят так называемые правовые или юридические свойства законов, в особенности учредительных документов регионального характера. Такое положение вещей связано, как представляется, с тем, что данные правовые свойства берут свое начало не от предмета правового регулирования, т. е. не от соответствующих общественных отношений, а от особенностей конституционного и уставного регулирования, особенностей конституций (уставов) как особых правовых документов.
В связи с этим необходимо отметить, что правовые существенные признаки учредительных документов имеют приоритетный характер по отношению к остальным свойствам конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Действительно, должное соответствие критериям, которые проявляются через правовые свойства, в конечном счете определяют состоятельность таких нормативных правовых актов, как конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, в качестве неких экономических, политических и социальных ориентиров на региональном уровне. Необходимо отметить, что любая конституция (устав) субъекта Российской Федерации представляют собой нормативный правовой акт, т. е. указанным документам присущи определенные признаки:

конституция (устав) исходят от государства и выражают волю государства. При этом они являются результатом правотворческой деятельности уполномоченных на то органов государственной власти;

содержание учредительных документов субъектов Российской Федерации составляют предписания, имеющие определенную юридическую силу и устанавливающие единый, государственно-властный порядок регулирования особо значимых общественных отношений;

предписания конституций (уставов) субъектов Российской Федерации имеют нормативный характер;

конституция (устав) имеет строго определенную документально-письменную форму. Это официальный акт-документ, имеющий установленные символы и реквизиты;

конституция (устав) принимается в особом порядке;

реализация учредительных документов регионального характера обеспечивается комплексом мер государственного воздействия (экономического, организационного, принудительного характера).

В связи с вышесказанным необходимо отметить, что конституции (уставы) представляют собой особые нормативные правовые акты, для них характерен целый комплекс дополнительных существенных признаков, которые в юридической науке именуются правовыми или юридическими свойствами учредительных документов субъектов Российской Федерации.
Под правовыми свойствами понимают особую систему существенных признаков законов, которая характеризует соответствующие нормативные правовые акты как специфические документы, занимающие самостоятельное и особое место в правовой системе Российской Федерации.

Ряд ученых под правовым свойством закона понимают свойства закона, проявляемые в рамках нормативной правовой системы, которые по своей природе представляют собой преимущественно свойства нормативного правового соответствия.

К правовым свойствам конституций (уставов) субъектов Российской Федерации относят:

учредительный характер конституций (уставов) субъектов Российской Федерации;

конституции (уставы) субъектов Российской Федерации характеризуются верховенством в рамках региональной правовой системы;

конституции (уставы) субъектов Российской Федерации обладают высшей юридической силой в рамках региональной правовой системы;

конституции (уставы) обладают свойством правовой основы регионального законодательства в широком понимании данной категории, т. е. определяют характер текущего законодательства, региональные нормативные правовые акты при детальном регулировании соответствующих общественных отношений исходят из духа и буквы соответствующего учредительного документа;

учредительные документы субъектов Российской Федерации принимаются в особом (усложненном) порядке;

конституции (уставы) субъектов Российской Федерации изменяются в особом (усложненном) порядке.

Ряд ученых в качестве правовых свойств выделяют стабильность в правовом регулировании учредительных документов, а также особую систему правовой охраны конституций и уставов.
Действительно, учредительные документы, в том числе и регионального характера, представляют собой многоаспектные институты. Одновременно с этим основная цель создания любого нормативного правового акта (тем более конституции (устава) субъекта Российской Федерации) заключается, прежде всего, в необходимости регулирования общественных отношений различного характера — экономических, политических, социальных. Отчасти векторы морально-нравственного поведения также становятся предметом правового регулирования учредительных документов регионального характера. Таким образом, свойства экономического, политического, социального характера становятся присущи учредительным документам, в том числе и конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, скорее в силу особенности и многоплановости отношений (предмета), которые регулируются подобными нормативными правовыми актами.

При этом следует обратить внимание на необходимость актуализации двухсторонней связи в вопросах определения существенных признаков (свойств) учредительных документов субъектов Российской Федерации между объективной реальностью и нормативной правовой материей, с приоритетной значимостью фактически сложившихся общественных отношений, как особого условия, определяющего содержательную сторону неправовых свойств конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.

Вышеуказанные правовые свойства являются общепринятыми признаками учредительных нормативных правовых документов.

В общем указанные свойства можно объединить в несколько групп, каждая из которых будет характеризовать учредительные документы субъектов Российской Федерации с правовых позиций в различных аспектах.

Так, можно выделить группу правовых свойств конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, которые характеризуют данные нормативные правовые акты с точки зрения занимаемого ими положения в правовой системе субъекта Российской Федерации (здесь следует разграничивать предметы ведения, установленные Конституцией Российской Федерации, данная группа свойств представляется абсолютной в рамках исключительного ведения субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 76, ст. 72 Конституции Российской Федерации). К этой группе относятся свойства верховенства конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, высшая юридическая сила учредительных документов регионального характера, конституция (устав) субъекта Российской Федерации представляет собой ядро региональной правовой системы.

Одновременно с этим не следует забывать, что конституции (уставы) входят в качестве самостоятельного элемента в правовую систему Российской Федерации, в связи с этим согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, конституции (уставы) регионов должны соответствовать федеральным законам.

Следующая группа признаков характеризует учредительные документы субъектов Российской Федерации как особые правовые акты, принимаемые компетентным на то субъектом. В данную группу входят существенные признаки, характеризующие конституции (уставы) субъектов Российской Федерации с точки зрения процедур их принятия и внесения.

Следующую группу правовых свойств образуют существенные признаки, характеризующие конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, прежде всего, как документы, особенным образом структурированные и изложенные. Следует отметить, что данная группа свойств объективно далеко не всегда присуща учредительным документам субъектов Российской Федерации. Однако эти свойства играют немаловажную роль в эффективном правовом регулировании. К данной группе свойств относятся такие характеристики, как:
особая форма учредительных документов субъектов Российской Федерации (конституции и уставы); особые реквизиты и иное оформление учредительных документов субъектов Российской Федерации; критерии структурного изложения конституций (уставов) субъектов Российской Федерации; критерии содержательного изложения положений учредительных документов регионов.

Таким образом, правовые свойства конституций (уставов) регионов можно определить как систему особых существенных признаков учредительных документов субъектов Российской Федерации, характеризующих их как специфические нормативные правовые акты, имеющие основополагающий характер, являющиеся одним из важнейших источников права в рамках региональной правовой системы, а также занимающие особое место в соответствующей правовой системе.

Как представляется, именно наличие особых правовых свойств дает возможность выделить как самостоятельную такую научную категорию, как правовое качество конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.

Действительно, рассматривая правовые свойства конституций (уставов) субъектов Российской Федерации как особые правовые характеристики учредительных документов регионального уровня, позволяющих выделять их как особенные нормативные правовые акты из всего массива нормативного правового регулирования регионального характера не по признакам отраслевой их принадлежности либо их форм, а по качественно иным признакам, позволяет говорить, что существуют иные критерии качества конституционного и уставного регулирования, по сравнению с регулированием на уровне законов или подзаконных нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации, что, в свою очередь, требует более пристального внимания.

С содержательной точки зрения правовое качество конституций (уставов) субъектов Российской Федерации можно рассмотреть сообразно выделенным выше группам правовых качеств.
Как представляется, можно выделить такие элементы правового качества конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, как:

1)    законность содержательного характера. Так, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации должны соответствовать по своему содержанию действующему федеральному законодательству, а именно Конституции Российской Федерации и принятым в соответствии с ней федеральным законам по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

2)    соответствие конституции (устава) региона установленной федеральным законодательством процедуре принятия и внесения поправок;

3)    разработка положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации, согласно правилам юридической техники в отношении структуры и изложения содержания учредительных документов субъектов, в целях создания взвешенных, ясных, удобных в применении документов;

4)    в качестве условия создания качественного учредительного документа следует выделять полноту регулирования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Реализация в полной мере компетенции субъектов Российской Федерации, как представляется, играет немаловажную роль в эффективном правовом регулировании, учитывая то, что конституции (уставы) регионов играют роль ядра региональной правовой системы и имеют учредительный характер. В связи с этим данное условие правового качества конституций (уставов) субъектов Российской Федерации приобретает особое значение.

Таким образом, категория правового качества закона в российской науке, хотя и не совсем разработана, тем не менее, воспринята. Как представляется, в рамках теории правового качества законов проблема правового качества конституций (уставов) регионов требует более пристального внимания.