Роль правовой экспертизы |
Роль правовой экспертизы в обеспечении правового качества проектов законов субъектов российской федерацииАвтор: О.Н. ШишпарёнокОдним из наиболее важных и значимых направлений деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации является законотворческая деятельность, направленная на выявление потребностей в правовом регулировании общественных отношений и создание, изменение или отмену законов. Такая деятельность представляет собой целую систему взаимосвязанных процессов, одним из которых является законодательный процесс. В ходе его осуществления органами региональной власти принимаются необходимые для урегулирования деятельности государства и социальных отношений законы — особый источник права, представляющий собой основу системы правового регулирования, качество и эффективность которых не должны вызывать сомнений. Такие проблемы законотворческой деятельности, как правовое качество законов, соблюдение правил юридической техники, законотворческие ошибки, законотворческие дефекты, иные связанные с данной деятельностью вопросы давно вызывают интерес у ученых, практикующих юристов и остаются актуальными по сей день. Их важность для развития законодательства субъектов Российской Федерации заключается в том, что количество принимаемых в регионах нормативных правовых актов постоянно растет, а их качество часто обоснованно критикуется. В ежегодных докладах Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» постоянно подчеркивается возрастающее, но все еще недостаточное правовое качество законодательства субъектов Российской Федерации. Значимость этой проблемы усиливается, поскольку от правового качества законов субъектов Российской Федерации зависит качество российского законодательства в целом. Правовое качество законов уже давно признано научной и практической задачей2. В связи с существованием данной проблемы возникает закономерный вопрос — каким образом обеспечить правовое качество законов субъектов Российской Федерации? Как уже отмечалось ранее, важнейшим элементом законотворческой деятельности является законодательный процесс. Его значимость заключается именно в том, что на стадиях данного процесса закладывается совокупность свойств закона, образующая его правовое качество. Качество проекта, а в дальнейшем и закона, во многом зависит от того, соблюдаются ли законодательным органом субъекта Российской Федерации правила, нормы, требования, установленные в области разработки и принятия законодательных актов, не допускаются ли нарушения таких правил. Вместе с тем, следует помнить, что законотворческая деятельность является разновидностью творческого труда, в ходе которого трудно, а иногда и невозможно избежать ошибок. На формирование права, закона, в частности, влияют многие политические, экономические и иные факторы, учесть которые в совокупности не всегда удается. Как правильно заметил В.М. Баранов, «правотворчество, как и любая иная творческая деятельность, несет в себе риск ошибки, и крайне важно знать условия, сводящие этот риск к минимуму»3. Объявление: Понятие «экспертиза» произошло от латинского «expertus», что означает — опытный, и представляет собой исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т. д.4 В отношении проектов законов субъектов Российской Федерации могут проводиться различные виды таких исследований. Существует несколько оснований классификации экспертизы законопроектов, основной из которых является классификация в зависимости от области знаний, необходимых для проведения исследования предмета экспертизы. В данном случае может быть осуществлена экологическая, социальная, финансовая, экономическая, лингвистическая, правовая и иные виды экспертизы. Особой разновидностью из всех перечисленных исследований является правовая экспертиза проектов законов субъектов Российской Федерации. В юридической науке правовая экспертиза законопроектов уже признана в качестве элемента законодательного процесса и представлена в общем виде как специальное исследование, проводимое для оценки соответствия законопроекта Конституции, его совместимости с действующим законодательством и международными договорами Российской Федерации и установления качества законопроекта с точки зрения примененных правил законодательной техники5. Исходя из этого правовую экспертизу проекта закона субъекта Российской Федерации можно определить как специальное исследование, направленное на оценку соответствия его положений Конституции Российской Федерации, федеральным законам, иным федеральным нормативным правовым актам, нормативным правовым актам соответствующего субъекта Российской Федерации, международным договорам, а также соответствия правилам законодательной техники. Задача эксперта при проведении данного исследования заключается в том, чтобы дать подробные и четкие ответы на вопросы, поставленные перед ним, а именно: — установленные федеральным законодательством полномочия субъекта Российской Федерации по урегулированию общественных отношений, на которые предполагается распространить действие разработанного законопроекта; Отвечая на данные и другие вопросы, эксперты помогают законодателю принять решение о том, каким образом должен быть представлен закон в окончательном варианте для эффективного регулирования общественных отношений. При выполнении поставленных задач исследователи зачастую сталкиваются с содержащимися в проектах законотворческими ошибками и законотворческими дефектами. Главной отличительной особенностью законотворческой ошибки является волевой аспект, который позволяет разграничить вышеупомянутые понятия. Ученые выделяют такие виды ошибок и дефектов, как политические, социальные и правовые6. В связи с целями и задачами правовой экспертизы, а также учитывая субъективный момент, присущий правовым законотворческим ошибкам, следует отметить, что при ее осуществлении эксперта интересуют правовые законотворческие дефекты. Правовой законотворческий дефект — это установленный факт отступления законопроекта (или его отдельных предписаний) от требований правовой легальности, стандартов, норм и правил инструментально-правового качества и законодательной техники, снижающий уровень правового качества законопроекта. При проведении правового исследования проектов региональных законов эксперт не только выявляет, но и предотвращает возникновение правовых законотворческих дефектов, что, в свою очередь, позволяет предупредить правовые законотворческие ошибки. Таким образом, правовая экспертиза проектов выполняет диагностическую и профилактическую функции. Диагностическая функция является ведущей и направлена на установление правовых законотворческих дефектов в проектах законов с целью их устранения законодателем8. При реализации данной функции эксперт сопоставляет положения проекта закона и положения действующего федерального и регионального законодательства для выявления сходств и различий, проверяет соблюдение законодателем правил юридической техники и в результате приходит к выводу о том, имеются ли в представленном проекте правовые законотворческие дефекты. Профилактическая функция экспертизы проектов проявляется в том, что на основе экспертного заключения, составленного по ее результатам, можно сделать выводы о допущенных нарушениях, о пробелах в знаниях законодателя, о неучтенных положениях федерального и регионального законодательства и т. д., что в дальнейшем позволит избежать появления правовых законотворческих дефектов и ошибок. Следовательно, тесное взаимодействие законодателя и эксперта позволит предупредить как законотворческие дефекты, так и законотворческие ошибки, и не допустить принятие региональных законов с различными нарушениями. Правовое качество законопроектов значительно улучшается в силу того, что в зависимости от степени их подготовленности к рассмотрению может быть назначена предварительная, повторная или дополнительная экспертиза. Предварительному исследованию подлежат проекты законов с невысоким качеством подготовки, с явно прослеживающимися противоречиями и недоработками. Такой вид экспертизы позволяет оградить орган законодательной власти субъекта Российской Федерации от рассмотрения «сырых», непроработанных проектов. В случае внесения каких-либо изменений в текст законопроекта назначается повторная экспертиза, задачей которой является проверка взаимосвязи поправки с проектом в целом. Повторное исследование может быть проведено и в иных случаях. Дополнительная экспертиза проводится в целях исследования отдельных вопросов, касающихся законопроекта. В результате такого многократного исследования, проводимого специалистами, проект закона субъекта Российской Федерации становится более качественным, подготовленным к дальнейшему его рассмотрению или принятию законодательным органом. Сознавая значимость и эффективность правового исследования законопроектов, законодательные органы государственной власти многих субъектов Российской Федерации включили нормы, регулирующие порядок проведения научной экспертизы проектов, в те законы, которые устанавливают порядок принятия региональных законов и иных нормативных правовых актов. Например, Закон Волгоградской области от 1 октября 2002 г. ? 736-од «О законах и иных областных нормативных правовых актах»9 содержит гл. IV «Научная экспертиза проектов законов и иных областных нормативных правовых актов», в которой раскрывается понятие научной экспертизы проектов законов и иных областных нормативных правовых актов, перечисляются ее задачи, виды, среди которых указана и научно-правовая экспертиза. Кроме того, данный закон определяет статус экспертов, порядок назначения и сроки проведения экспертизы, а также включает положения об экспертном заключении и реестре экспертиз проектов законов и иных областных нормативных правовых актов. Подобные положения предусмотрены гл. IV Закона Кемеровской области от 23 июня 2003 г. ? 33-оз «О законодательной деятельности в Кемеровской области»10, гл. 5 Закона Иркутской области от 17 января 1997 г. ? 4-оз «О законах и иных областных нормативных правовых актах»11, гл. 4 Закона Новгородской области от 6 января 1995 г. ? 9-оз «О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области»12, гл. 6 Закона Краснодарского края от 6 июня 1995 г. ? 7-кз «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»13 и в других региональных актах. Некоторые региональные законы содержат положения, согласно которым проведение экспертизы проектов является обязательным этапом в работе над законопроектом. В качестве примера можно привести Закон Кабардино-Балкарской Республики от 3 августа 2002 г. ? 52-рз «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике»14, в соответствии с которым одной из стадий законодательного процесса является экспертиза законопроекта (ч. 1 ст. 36). Кроме того, в ч. 4 ст. 34 этого Закона перечислены нормативные правовые акты, подлежащие обязательной независимой научной экспертизе. Примером служит и Закон Корякского автономного округа от 29 апреля 2004 г. ? 287-оз «О правовых актах Корякского автономного округа»15, ч. 1 ст. 17 которого предусматривает, что проекты правовых актов, выносимых на заседание Думы для рассмотрения их в первом и третьем чтении, подлежат обязательной юридической экспертизе. Алтайский, Ставропольский края, Оренбургская, Костромская, Свердловская области, Ненецкий, Ямало-Ненецкий автономные округа и другие субъекты Российской Федерации установили в своих нормативных правовых актах подобные положения об обязательности проведения экспертизы проектов законов. Данные примеры являются свидетельством того, что институт экспертизы проектов законов, включая правовую экспертизу, приобретает все большую значимость в законодательном процессе субъектов Российской Федерации и признан как достаточно эффективный способ повышения качества регионального законодательства. Для выполнения поставленных задач и целей правовая экспертиза должна соответствовать определенным принципам. Соблюдение таких принципиальных основ позволяет укреплять институт правовой экспертизы, что, в свою очередь, сказывается на улучшении качества проектов законов субъектов Российской Федерации. К числу основных принципов правовой экспертизы, прежде всего, относится принцип законности, заключающийся в том, что эксперт при проведении исследования должен руководствоваться принципами и нормами как общей системы права, так и той его отрасли, в системе которой экспертиза находит свою реализацию. Следующий принцип — принцип профессионализма экспертов. К проведению правовой экспертизы должны привлекаться лица, имеющие профессиональную подготовку, обладающие знаниями в той или иной отрасли права в зависимости от того, на какие общественные отношения распространяется экспертируемый проект закона. Важным принципом, способствующим объективности исследования, является независимость специалистов, осуществляющих экспертизу. Под независимостью в данном случае понимается полное отсутствие постороннего влияния на формирование внутреннего убеждения специалиста по предмету экспертизы, а также недопустимость его личной заинтересованности в предмете экспертизы. Данные принципы заложены в основу норм об экспертизе, содержащихся в региональных законах. К примеру, согласно Закону Алтайского края от 9 ноября 2006 г. ? 122-зс «О правотворческой деятельности»16 одним из принципов правотворческой деятельности, в содержание которой включается экспертиза проектов нормативных правовых актов, является принцип законности (ст. 2, 3). Научная экспертиза проектов нормативных правовых актов Алтайского края осуществляется научными и образовательными учреждениями, экспертами или комиссиями экспертов из числа ученых и специалистов по согласованию с ними. К проведению научной экспертизы проектов нормативных правовых актов могут быть привлечены ученые и специалисты из других субъектов Российской Федерации, а также иностранных государств (ч. 4 ст. 24). В качестве экспертов не могут привлекаться организации и лица, принимавшие непосредственное участие в разработке подлежащих экспертизе проектов нормативных правовых актов Алтайского края, а также депутаты Алтайского краевого Совета народных депутатов, представительных органов местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие. В оценке проектов нормативных правовых актов Алтайского края эксперты независимы и не связаны мнением правотворческого органа, по поручению которого проводится научная экспертиза составленное по результатам правовой экспертизы проекта закона субъекта Российской Федерации, обоснованным и учесть его при решении вопроса об окончательном варианте проекта закона. Таким образом, правовая экспертиза проектов законов субъектов Российской Федерации является эффективным способом обеспечения их правового качества. В процессе проведения такого исследования осуществляется всесторонняя и объективная проверка законопроекта на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству соответствующего региона, правилам законодательной техники, выявляются содержащиеся в проектах законов нарушения, что позволяет предупреждать возможные законотворческие дефекты и ошибки. Меньшее количество таких отступлений в законопроектах от установленных правил способствует тому, что законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации рассматриваются и принимаются более качественные законы. В результате правовая экспертиза проектов законов субъектов Российской Федерации положительно сказывается на качестве и эффективности всего российского законодательства, позволяющего гражданам реализовать принадлежащие им права и свободы в полной мере. |
< Предыдущая | Следующая > |
---|