Проблемы технико-юридического оформления законов субъектов российской федерации

Технико-юридическое оформление законов представляет собой, как известно, закрепление их нормативного содержания в письменном тексте — объединенной смысловой связью последовательности графических языковых единиц. Важность письменного оформления правотворческих решений очевидна. Ведь качественно составленный текст является залогом правильного понимания и применения содержащихся в нем правовых предписаний.

Кроме того, такой текст облегчает и ускоряет нахождение в нем нужных правовых положений, их толкование, оформление на них ссылок. Поэтому не случайно проблемам технико-юридического оформления законов уделяется большое внимание в юридической литературе, предпринимаются попытки законодательного закрепления правил законодательной техники2, разрабатываются методические рекомендации по оформлению законопроектов.

Следует констатировать, что, несмотря на предпринимаемые усилия, технико-юридическое качество издаваемых в стране законов как на федеральном, так и в еще большей степени на региональном уровнях пока не соответствует требованиям времени.

Можно выделить две основные группы проблем, связанных с технико-юридическим оформлением законов: проблемы их структуры и проблемы их логико-языкового оформления.
Рассмотрим эти проблемы применительно к региональным законам.

Структура (от лат. structura — строение, порядок, связь) — это, как известно, «строение, внутреннее устройство»4 чего-либо или, если сказать об этот несколько иначе, «совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность»5. Структура закона соответственно представляет собой организацию его структурных элементов.

В структуре закона как юридического документа можно выделить следующие подразделения: реквизиты закона, его преамбулу, содержательную (постановляющую) часть, заголовки ее структурных подразделений, их нумерацию, наименования структурных единиц статей закона, их порядковые номера, а также часть, в которой содержатся сведения о действии закона.
Реквизиты закона составляют обязательно содержащиеся в нем сведения, подтверждающие, что он является надлежащим образом оформленным и имеющим юридическую силу документом. Это наименование вида закона; его название; название органа, принявшего закон; дата его принятия; наименование должности, фамилия, инициалы должностного лица, подписавшего закон, и его подпись; место и дата подписания; регистрационный номер закона; дата и официальный источник опубликования закона. Законы, нуждающиеся в утверждении (одобрении, согласовании и т. п.), должны содержать сведения об органе или должностном лице, совершившем это действие, и дате его совершения.

Преамбула (от лат. preambulus — идущий впереди, предшествующий) закона — это его вводная часть, в которой дается обоснование необходимости принятия закона, излагается его концепция, определяется его предназначение и т. п. Преамбула позволяет лучше понять смысл закона, осознать те цели, ради достижения которых он принят.
Содержательная часть закона представляет собой текст, в котором закрепляются нормы права. Первичной и основной структурной единицей закона является статья. В зависимости от объема содержащегося в тексте закона нормативного материала в нем могут также выделяться такие структурные подразделения, как части, разделы, подразделы, главы и параграфы. Статьи закона могут иметь свои структурные подразделения: части, пункты и абзацы. Части статей закона, в свою очередь, делятся на пункты и абзацы, а пункты — подпункты и абзацы. Отдельные статьи закона могут иметь примечания, в которых даются пояснения к их основному тексту. Кроме того, законы могут иметь приложения (схемы, таблицы и т. д.).
Заголовки рубрик закона и его статей представляют собой определенные названия, которые отражают содержательную сторону этих структурных подразделений. Они имеют весьма важное значение, поскольку несут в себе информацию о закрепленных в данных подразделениях нормах права.

Нумерация закона включает в себя порядковые номера его подразделений, а также структурных частей статей закона и их структурных единиц.
В литературе указывается на целый ряд недостатков в структуре региональных законов. Назовем и рассмотрим некоторые из них.

Прежде всего обратим внимание на неудачные наименования многих региональных законов, в то время как «заголовок должен точно, четко и правильно отражать предмет акта с тем расчетом, чтобы исполнители могли по названию акта определить его основное содержание, легко запомнить, при необходимости быстро оты-скать»6. «Неточность, многословие заголовка, недостаточность отражения в нем предмета акта, — подчеркивается в литературе, — способны привести к неясностям и ошибкам на практике».

Укажем также на то, что объем нормативного материала, содержащегося в статьях региональных законов, далеко не всегда согласуется с требованием оптимальности его распределения. Нередко в них находит свое закрепление целый ряд разнородных по своему содержанию правовых предписаний. Это делает их чрезмерно громоздкими, что затрудняет толкование и применение закрепленных в них норм права. Учитывая это, разумно помещать в статье закона элементы только одной нормы. Элементы же двух или более норм допустимо закреплять в одной статье лишь в том случае, если они тесно связаны между собой. Причем, на что справедливо обращается внимание в литературе, каждое новое положение должно излагаться в отдельном абзаце.

Следует указать и на большой разнобой, который имеет место при выделении структурных подразделений статей региональных законов. Представляется, что статьи таких законов следует подразделять на части, части на пункты, которые, в свою очередь, могут иметь подпункты. Причем части должны обозначаться арабскими цифрами с точкой, пункты арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой, а подпункты строчными буквами русского алфавита с закрывающей круглой скобкой. Подразделение частей, пунктов и подпунктов на абзацы (текст, идущий после двоеточия и не имеющий ни цифровых, ни буквенных обозначений) представляется неуместным, поскольку создает проблемы и для законотворчества, и для применения таких законов. Это, в частности, затрудняет внесение в соответствующие статьи закона изменений, а также оформление на них ссылок.

Нужно высказать свое несогласие и с наличием в статьях некоторых региональных законов примечаний. Все положения закона, как известно, важны в равной мере. Закрепление же некоторых из них в примечаниях настраивает на признание того, что они менее значимы, чем другие положения закона. Кроме того, это, как представляется, усложняет текст закона.
Теперь коснемся проблем логико-языкового оформления региональных законов. Законодательная техника предъявляет к логико-языковому оформлению любого закона следующие основные требования:

1)    достижение наибольшего соответствия между мыслью законодателя и ее воплощением в письменной форме;
2)    недопустимость двусмысленности закона и наличия в нем недомолвок;
3)    ясность и точность языка закона, его доступность для понимания теми, кому он адресован;
4)    использование в нем устоявшихся терминов;
5)    оптимальность закрепления в законе норм права (недопустимость как чрезмерно общих, неконкретных формулировок правил поведения, так и излишне детализированных предписаний);
6)    краткость изложения закона (отсутствие в нем лишних слов и выражений), его максимальная экономичность, компактность (неприемлемость чрезмерной обширности и громоздкости текста закона);
7)    недопустимость неоправданного повторения и воспроизведения нормативных положений;
8)    обоснованное использование в законе иностранной терминологии;
9)    соответствие текста закона языковым нормам (лексики,
грамматики, стилистики, пунктуации);
10)    отсутствие в нем декларативных положений.

Представляется очевидным, что при оформлении региональных законов многие из этих требований нарушаются или соблюдаются не в полной мере.

Что касается доступности языка закона, то этому могло бы способствовать следование общеизвестным в мировой юридической практике положениям, касающимся построения предложений законодательного текста, которые зачастую игнорируются разработчиками законопроектов. Одно из них требует, чтобы нормативное содержание акта излагалось преимущественно при помощи коротких предложений, поскольку они воспринимаются легче, чем длинные. Причем максимальная длина предложения не должна превышать двадцати двух слов (кратковременная память способна охватить только такое количество слов). При этом ключевые выражения предлагается располагать ближе к началу предложения. Рекомендуется также, чтобы предложение по возможности выражало только одну мысль9. Учет данных и иных подобных им положений в региональной законопроектной практике, несомненно, обеспечило бы большую доступность текстов законов для их понимания и в целом улучшило бы качество технико-юридического оформления законодательных актов.

Теперь выскажем свои соображения по поводу краткости изложения закона, его экономичности и компактности. Чрезмерно обширный и громоздкий текст закона серьезно затрудняет поиск нужных норм права. У лиц, обращающихся к таким текстам, отпадает желание находить ответы на интересующие их вопросы самостоятельно, путем обращения к законодательству. И таких законов в регионах издается немало. Здесь уместно будет вспомнить слова известного немецкого юриста Р. Иеринга, который называл одной из задач юридической техники «возможно большее количественное и качественное упрощение права», что означает, как верно отмечал В.С. Нерсесянц, «возможный минимум… текста при возможном максимуме его нормативного содержания».

Что касается повторения и воспроизведения нормативных положений, то в региональной законотворческой практике это считается вполне уместным. Так, допускается воспроизведение в текстах законов субъектов Российской Федерации положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также норм, закрепленных в собственных актах, имеющих более высокую юридическую силу. Это, по мнению некоторых авторов, дает возможность сосредоточить в одном месте нормативный материал по определенному вопросу.

В какой-то мере, учитывая сложность и несовершенство действующего законодательства, сейчас это, может быть, и оправданно. Однако в перспективе от такой практики нужно, наверное, отказаться. В идеале, как представляется, в тексте закона не должно быть места для повторения и воспроизведения положений из других законов. Обозримость же законодательства по тому или иному вопросу нужно достигать не путем повторов в нем, а путем публикации сборников законодательных актов по тем или иным отраслям законодательства или создания удобных для использования компьютерных справочно-информационных программ.

Далее выскажем свою позицию по поводу наличия в законах субъектов Российской Федерации большого количества декларативных положений. Как справедливо отмечается в литературе, «излишняя декларативность и расплывчатость законов мешает их неуклонному и неукоснительному применению, ослабляет их четкость и категоричность». По этой причине от закрепления в региональном законодательстве декларативных положений следовало бы отказаться.

Характеризуя технико-юридическое оформление законов субъектов Российской Федерации, нельзя не обратить внимание на проблему их оригинальности. К сожалению, очень широко распространена практика издания в регионах законов, которые, по сути дела, являются копиями одноименных с ними федеральных законов. «Такое увеличение объема законодательной информации за счет повторяющихся норм отнюдь не способствует, — справедливо утверждается в литературе, — компактности законодательства, правильному пониманию сути правовых требований, затрудняет уяснение их места в общей системе нормативных правил, что, конечно же, отрицательно сказывается на авторитете законода-тельства»14. Представляется, что законы субъектов Российской Федерации не должны быть копиями федеральных законов. В них следует закреплять исключительно оригинальные нормы права, отражающие специфику регионов. Причем издаваться они должны преимущественно по вопросам, которые находятся в ведении субъектов Российской Федерации.