Проблемы правового регулирования права на свободу публичных мероприятий в субъектах Российской Федерации

Провозглашая права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, Конституция Российской Федерации устанавливает, что их признание и соблюдение является обязанностью государства, а также определяет необходимые основные механизмы для защиты этих прав.

Конституция Российской Федерации (п. «в» ст. 71) определяет, что «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина» относится к ведению Российской Федерации, входящие же в нее субъекты располагают более узкими полномочиями «защита прав и свобод человека и гражданина» (п. «б» ст. 72 Конституции). Казалось бы, на первый взгляд формальное различие невелико, тем не менее, оно значительно по существу.

В отечественной правовой науке отнесение регулирования защиты прав человека к исключительному ведению Российской Федерации расценивается как проявление их «государственной га-рантированности». Отмечается, что такая форма разделения полномочий между Федерацией и ее субъектами, прежде всего, «призвана обеспечить единый правовой статус человека и гражданина для лиц, проживающих на территории Российской Федерации»1. Кстати, в последнее время наметилась тенденция к увеличению объема федерального регулирования большинства сфер жизнедеятельности при одновременном сокращении объема правового регулирования субъектами Российской Федерации. В той или иной степени это затронуло и вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, за исключением разве что социальных прав.

Применительно к праву на свободу публичных мероприятий стоит упомянуть, что региональные нормативные правовые акты, первоначально (1987— 1989 гг.) урегулировавшие порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, были во многих отношениях не просто несовершенны, но не разрешали по существу целый ряд важных вопросов. Серьезные нарекания общественности вызвала и практика их применения, которая (особенно в начальный период перестройки) имела отчетливо выраженную тенденцию к «дозированному» использованию гражданами собраний, митингов, демонстраций как инструментов политического участия.

Относительно законодательства, действовавшего в тот период времени, Ю.И. Скуратов утверждал: «Вызывает сомнение норма, предоставляющая субъектам Федерации право дополнительно регламентировать порядок проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций с учетом местных условий. Принятие таких решений в отсутствие централизованного нормативного регулирования имело известный смысл и положительное значение как временная мера. В условиях установления единого в масштабах страны порядка проведения собраний, митингов, демонстраций попытка найти в нем региональную специфику на практике может обернуться способом нахождения «правовой основы» для ограничения процессов демократизации и гласности. К тому же, очевидно, политические свободы не могут находиться в зависимости от места жительства и других обстоятельств в силу конституционного принципа равноправия граждан»2. В какой-то степени данное утверждение актуально и сегодня.

Очевидно, что нормативные правовые акты субъектов Федерации призваны конкретизировать нормы федерального законодательства и порядок реализации прав и свобод граждан. К сожалению, указанная конкретизация в ряде субъектов Российской Федерации приводит к ограничению содержания конституционного права на свободу публичных мероприятий и замене гарантированного государством права субъективным решением отдельных должностных лиц. Так, например, Уставный суд Свердловской области 25 января 2002 г. признал п. 4.6 Положения «О порядке организации и проведения в городе Екатеринбурге митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования», утвержденного Решением Екатеринбургской городской Думы от 22 мая 2001 г. ? 3/4, не соответствующим Уставу Свердловской области. Указанный пункт предусматривал, что «уполномоченные (организаторы) массовой акции не вправе проводить ее, если уведомление не было подано в срок либо получен письменный мотивированный отказ, и обязаны прекратить ее подготовку».

Верховный Суд Республики Татарстан в своем решении от 22 октября 2003 г. признал противоречащими федеральному законодательству и недействующими абзац 2 п. 1.5 Положения об обеспечении общественного порядка и общественной безопасности при проведении мероприятий с массовым пребыванием людей, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 10 ноября 2002 г. ? 628, в соответствии с которым в случаях, когда возможность воспользоваться общественным транспортом отсутствует, организаторы мероприятий обязаны предусмотреть для этих целей транспорт, а также п. 2.3, обязывающий организаторов массовых мероприятий на коммерческой основе заключать договоры с представителями органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы МЧС РФ по Республике Татарстан и Поисково-спасательной службы при Министерстве по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Республики Татарстан об оплате услуг по обеспечению общественного порядка и безопасности участников при проведении массовых мероприятий. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 28 апреля 2004 г. решение Верховного Суда Республики Татарстан от 22 октября 2003 г. оставлено без измене-ния4.
Существенные изменения в объеме правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации произошли в связи с принятием Федерального закона от 19 июня 2004 г. ? 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировани-ях»5 (далее — Федеральный закон).

Согласно ст. 1 Федерального закона в случаях, предусмотренных Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, Федеральный закон обозначил жесткие рамки ведения субъектов Российской Федерации в данной сфере: нормативные правовые акты субъекта Федерации могут касаться лишь обеспечения условий проведения публичных мероприятий; акты могут издаваться только в случаях, предусмотренных данным Федеральным законом. Важно также обратить внимание на наименование ст. 1 Федерального закона: «Законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Наименование и само содержание ст. 1 Федерального закона с большей вероятностью говорят об исключительном ведении Российской Федерации в сфере обеспечения права на проведение публичных мероприятий.

Федеральный закон установил следующие полномочия субъектов Российской Федерации:

1.    Пунктом 9 ст. 2 определение границ земельных участков территорий, непосредственно прилегающих к зданиям и другим объектам, отнесено к компетенции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления (в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства).

2.    Пункт 7 ч. 4 ст. 5 определил полномочие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления по установлению нормы предельной за-полняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия.

3.    Частью 2 ст. 7 к полномочиям законодательных органов субъектов Российской Федерации отнесена регламентация порядка подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления.

4.    Часть 3 ст. 8 установила полномочие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по определению порядка проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, с учетом особенностей таких объектов и требований Федерального закона.

Отсутствие актов субъекта Российской Федерации или их ненадлежащее качество по указанным вопросам может лишь отрицательно сказаться на реализации важного конституционного права на свободу публичных мероприятий.

Анализ действующих законов субъектов Российской Федерации о порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия позволил выявить немало проблем, связанных с реализацией конституционного права на свободу публичных мероприятий. Следует сказать, что всего только менее половины субъектов Российской Федерации реализовали законодательное полномочие по данному вопросу.

В большинстве своем законы субъектов Российской Федерации устанавливают возможность подачи уведомления в органы местного самоуправления (в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации — лишь в особых случаях), и это оправданно. Но при этом не принимаются во внимание принципы территориальной организации местного самоуправления (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ). Подача уведомления «в орган местного самоуправления по месту проведения публичного мероприятия» (распространенная схема) не облегчает, а усложняет реализацию права на свободу публичных мероприятий, поскольку если проведение публичного мероприятия планируется на территории сельского поселения, которое обязательно входит в состав муниципального района, неопределенным становится вопрос: «Куда подавать уведомление — в орган местного самоуправления сельского поселения или в орган местного самоуправления муниципального района?» (Астраханская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Ивановская область, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Республика Марий Эл, Пензенская область, Самарская область, Свердловская область, Тамбовская область, Тульская область, Хабаровский край).

Положительным примером реализации полномочия субъекта Российской Федерации определить орган власти, в который подается уведомление, является Закон Иркутской области от 31 декабря 2004 г. ? 132-оз «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Иркутской области»6. В соответствии со ст. 2 указанного закона уведомление о проведении публичного мероприятия подается его организатором: а) в исполнительно-распорядительный орган городского округа — при проведении публичного мероприятия на территории городского округа; б) в исполнительно-распорядительный орган городского или сельского поселения — при проведении публичного мероприятия на территории соответственно городского или сельского поселения; в) в исполнительно-распорядительный орган муниципального района — при проведении публичного мероприятия на межселенных территориях и на территории сельского населенного пункта, не наделенного статусом поселения и не входящего в состав поселения.

Многие законы субъектов Российской Федерации о порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия страдают неоправданным и излишним дублированием норм Федерального закона (Брянская область, Хабаровский край и др.). В погоне за объемом законодательного текста в проигрыше остается качество закона. Вместе с тем, исходя из ст. 7 Федерального закона, закон субъекта должен урегулировать только порядок подачи уведомления, а именно должен содержать конкретные нормы о том, в какой орган власти в том или ином случае нужно подавать уведомление. Все остальные процедурные вопросы урегулированы Федеральным законом. Однако как раз с этой главной и единственной задачей законы многих субъектов Российской Федерации не справились.

Некоторые субъекты Российской Федерации при принятии законов в указанной сфере вышли за пределы своих полномочий (Архангельская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Ростовская область, Тамбовская область, Ульяновская область, Хабаровский край, Республика Башкортостан, Республика Марий Эл и др.). Этот недостаток законов субъектов Российской Федерации отчасти перекликается с проблемой дублирования норм Федерального закона, однако в некоторых законах содержатся нормы, противоречащие Федеральному закону. Так, наиболее часто можно встретить требование при подаче уведомления предъявить документ, удостоверяющий личность физического лица — организатора и (или) лица, уполномоченного организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия. Казалось бы, необременительная обязанность, но, тем не менее, обязанность, установленная законом субъекта Российской Федерации. Кроме того, из Федерального закона совершенно не следует, что уведомление нужно подавать лично. Представляется, что подача уведомления, соответствующего требованиям Федерального закона к содержанию и срокам подачи, почтовым отправлением, посредством услуг курьера, иными законными способами должна рассматриваться как подача с соблюдением установленного порядка. Лишь закон Ярославской области отличился наличием столь демократичной нормы, как возможность подачи уведомления о проведении публичных мероприятий «почтовой связью посредством регистрируемых писем» (ст. 3).

В Архангельской и Волгоградской областях законами утверждены формы уведомлений, содержание которых не полностью соответствует ст. 7 Федерального закона. В частности, в уведомлениях должны указываться такие данные, требование о наличии которых отсутствует в Федеральном законе. Последствия несоблюдения этих форм законами не установлены, однако налицо возможность органа власти оперировать установленной формой уведомления. В законе Пермского края есть норма, предусматривающая возможность утверждения формы уведомления о проведении публичного мероприятия нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 2). При этом уведомление, составленное с нарушением требований закона края, считается не поданным и возвращается организатору публичного мероприятия с указанием причины отказа для устранения нарушений в день поступления уведомления (ст. 6).

Ряд законов субъектов Российской Федерации расширили содержание уведомления (Архангельская область, Волгоградская область, Пермский край) либо требуют приложения к уведомлению регламента проведения публичного мероприятия (Тамбовская область, Пермский край, Республика Марий Эл), плана-схемы расположения участников (своего рода изобретение законодателей Пермского края, которого не знает как законодательная практика, существовавшая до принятия Федерального закона, так и ныне действующее законодательство).

Встречаются такие законы субъектов Российской Федерации, которыми установлены полномочия органов местного самоуправления, обязанности организатора и лица, уполномоченного организатором (Новгородская область, Новосибирская область, Хабаровский край).

В Республике Башкортостан и в Оренбургской области обязательным является одновременное личное присутствие при подаче уведомления всех граждан, являющихся организаторами публичного мероприятия и лицами, уполномоченными выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия.

В Камчатском крае публичное мероприятие может осуществляться лишь по инициативе граждан, проживающих в крае. Это, полагаю, есть нарушение прав других граждан Российской Федерации (временно пребывающих в данном субъекте Российской Федерации).

В части реализации полномочия субъектов Российской Федерации по определению порядка подачи уведомления (что фактически означает определение органа власти, в который подается уведомление) предполагается, что орган власти определен в законе субъекта Российской Федерации, исходя из местных условий и с целью обеспечения гражданам реальных возможностей реализовать свое право (именно с этих позиций федеральный законодатель установил полномочие субъектов Российской Федерации в этом вопросе). В разных субъектах Российской Федерации в основу определения органа власти, в который подается уведомление, положены количественный (в зависимости от предполагаемого количества участников публичного мероприятия), территориальный (в зависимости от места проведения публичного мероприятия), количественно-территориальный принципы. Некоторые субъекты выбиваются из этой классификации. Так, в Республике Башкортостан (площадь 142 тыс. кв. км, численность населения 4 млн человек) и в Пензенской области (площадь 43 тыс. кв. км, численность населения 1,5 млн человек) уведомления о проведении демонстрации и шествия надлежит представлять в высшие исполнительные органы государственной власти этих субъектов Российской Федерации (здесь нелишним будет вспомнить, что целью законов субъектов Российской Федерации является обеспечение условий проведения публичных мероприятий, в том числе демонстраций и шествий).

Законы некоторых субъектов Российской Федерации упоминают «согласование» проведения публичных мероприятий (Новосибирская область, Пермский край), устанавливают право органа власти проверять сведения, изложенные в уведомлении, и истребовать «подтверждающие документы» (Республика Марий Эл).

Отдельно необходимо остановиться на «неподанных уведомлениях», отказе в принятии уведомления, запрещении проводить публичное мероприятие в случае несоответствия подачи уведомления требованиям Федерального закона и (в некоторых субъектах) требованиям закона субъекта Российской Федерации о порядке подачи уведомлений (Пермский край, Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Ульяновская область). Указанные вопросы также не могут быть предметом регулирования закона субъекта Российской Федерации о порядке подачи уведомления и других законов субъекта Российской Федерации.

Определенные законом субъекта Российской Федерации органы власти обязаны принять уведомление в любом случае, за исключением некоторых ограничений по территориям проведения публичных мероприятий, установленных ст. 8 Федерального закона (территории, непосредственно прилегающие к объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефтегазо и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи; территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; пограничная зона).

Здесь обращает на себя внимание неопределенность формулировки «непосредственно прилегающие», которая раскрывается через применение нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства.

Однако в законах Костромской области, Республики Марий Эл, Мурманской области, Пензенской области, Омской области, Приморского края, Свердловской области, Удмуртской Республики, Чукотского автономного округа понятие непосредственной близости к зданиям и помещениям, в которых размещены органы государственной власти, используется как основание подачи уведомления в орган исполнительной власти субъекта. При этом лишь в законе Мурманской области указан четкий критерий «близости» — двести метров от места расположения органов государственной власти; в остальных указанных субъектах Российской Федерации определяться с понятием непосредственной близости следует самому организатору публичного мероприятия.

Все это очевидные случаи создания препятствий для свободной реализации рассматриваемого конституционного права.

Следует сказать, что в процессе принятия Федерального закона норма о регламентации порядка подачи уведомления законом субъекта Федерации вызывала принципиальные возражения некоторых депутатов Государственной Думы и специалистов, участвовавших в обсуждении законопроекта. Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, не согласившийся с предложением исключить эту новеллу, мотивировал необходимость ее сохранения невозможностью определения для всех случаев, когда уведомление подается в орган исполнительной власти, когда — в орган местного самоуправления. В то же время противники этой нормы пребывали в уверенности, что «делегирование субъектам Федерации права устанавливать порядок направления уведомления, даже при условии сохранения его уведомительного характера, способно привести к возникновению дополнительных и трудноисполнимых условий подачи уведомления, например, требований личной явки в орган власти всех организаторов, нотариального удостоверения подписей и т. п. Кроме того, представлялось неясным, как будет действовать Федеральный закон и, соответственно, каким образом реализовы-ваться право на свободу публичных мероприятий в тех субъектах Федерации, где закон, регулирующий порядок направления, принят не будет».

Как показывает законодательная практика некоторых субъектов Российской Федерации, опасения противников нормы Федерального закона о регламентации порядка подачи уведомления законом субъекта Федерации, к сожалению, оправдались.

Как уже было сказано выше, субъекты Российской Федерации компетентны принимать не только законы о порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, но и подзаконные акты о порядке проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации уполномочены определить такой порядок с учетом особенностей объектов, являющихся памятниками истории и культуры, и требований Федерального закона.

В настоящее время можно назвать около 10 субъектов Российской Федерации, в которых приняты соответствующие постановления высших исполнительных органов государственной власти. В большинстве из них (Белгородская, Кировская, Оренбургская, Саратовская, Ульяновская области) порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, единообразен: орган власти, получивший уведомление, направляет официальную информацию о готовящемся публичном мероприятии на территории объекта (объектов), являющихся памятниками истории и культуры, в орган исполнительной власти данного субъекта Российской Федерации в сфере культуры, который дает заключение о возможности проведения указанного мероприятия.

Руководствуясь этим заключением, орган власти, которому в установленном порядке было направлено уведомление о проведении публичного мероприятия, направляет организатору публичного мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложение об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям законодательства.

При этом в анализируемых областных актах содержатся перечни объективных обстоятельств, которые могут служить основанием невозможности проведения публичного мероприятия на территории объектов, являющихся памятниками истории и культуры (нахождение объекта, являющегося памятником истории и культуры, в аварийном состоянии; риск угрозы здоровью и безопасности участников публичного мероприятия или угрозы сохранности объекта культурного наследия; проведение ремонтных, реставрационных работ и т. п.).

В нормативных актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации имеются и запреты на совершение некоторых действий, способных нанести вред объекту культурного наследия. Такие нормы представляются спорными. Во-первых, условия ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами (ст. 8 Федерального закона). Во-вторых, ст. 9 Федерального закона от 25 июня 2002 г. 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» закреплено полномочие Российской Федерации по установлению ограничений при пользовании объектами культурного наследия и земельными участками или водными объектами, в пределах которых располагаются объекты археологического наследия.

Представляется недопустимым запрещение в Оренбургской области публичных мероприятий на проезжей части улиц, в скверах, прилегающих к Дому Советов, являющемуся памятником регионального значения, и к площади Ленина, на территории которой расположен памятник В.И. Ленину, «в целях исключения причинения вреда здоровью граждан, приглашенных для участия в публичном мероприятии его организаторами, а также недопущения создания препятствий для нормального функционирования транспорта и работы учреждений». Аналогично в Алтайском крае площадь Советов используется только при проведении торжественных митингов, посвященных государственным праздникам, военно-патриотических мероприятий, торжественных мероприятий, посвященных памятным событиям истории Алтайского края, а также при праздновании Дня города. Это есть прямое нарушение ст. 8 Федерального закона.
В Белгородской области порядок проведения публичных мероприятий на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, регулируется не только постановлением Правительства Белгородской области, но и нормативным правовым актом органа местного самоуправления (например, постановление Главы Красногвардейского района от 20 мая 2005 г. ? 324), в то время как ч. 3 ст. 8 Федерального закона устанавливает полномочие по определению указанного порядка только в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В данном случае орган местного самоуправления превысил свои полномочия.

Включаясь в систему особых правоотношений, связанных с защитой конституционных прав и свобод человека, субъекты Федерации получают возможность реализовать свою долю государственной ответственности в этой сфере. Им предоставлено право вырабатывать и применять собственные меры, отвечающие как общефедеральным основам организации защиты прав и свобод человека и гражданина, так и региональным условиям. В многосубъектном федеративном государстве, с сильно разнящимися численностью населения и площадью территории (в Республике Адыгея 450 тыс. человек проживает на 7, 6 тыс. кв. км; в Республике Саха (Якутия) 1 млн человек проживает на 3103 тыс. кв. км), весьма сложно на федеральном уровне выработать универсальную схему уведомления органов власти. Поэтому наделение субъектов Российской Федерации полномочием определить органы, в которые следует направлять уведомление о проведении публичного мероприятия, можно рассматривать как взвешенную позицию, соблюдающую баланс интересов Федерации и ее субъектов.

Вместе с тем, практика реализации этого полномочия оказалась несовершенна. Отсюда очевиден вывод о том, что законы некоторых субъектов Российской Федерации нуждаются в приведении в соответствие с Федеральным законом.

В качестве рекомендации, направленной на совершенствование законодательства и исключение возможности неоднозначного толкования Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», можно предложить другую редакцию ч. 2 ст. 7: «Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, в который подается уведомление о проведении публичного мероприятия, определяется законом субъекта Российской Федерации».