Проблемы разграничения компетенции публично-правовых образований в сфере местного самоуправления

С момента принятия Конституции Российской Федерации, провозгласившей и закрепившей местное самоуправление в качестве элемента конституционного строя и института публичной власти (ст. 12), прошло практически уже 14 лет, однако и сейчас остаются нерешенными многие концептуальные проблемы.

Одной из них в рамках проводимой в России муниципальной реформы является проблема разграничения полномочий и предметов ведения (компетенции1) в области правового регулирования местного самоуправления между тремя уровнями публичной власти — Российской Федерацией, субъектами и муниципальными образованиями.

Конституция Российской Федерации в самых общих чертах урегулировала компетенцию публично-правовых образований в сфере правового регулирования местного самоуправления (подп. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 130). Федеральный законодатель постарался конкретизировать заданный Основным законом страны вектор разграничения компетенции с учетом актуальных социально-политических и экономических потребностей государства и общества.

Первой попыткой в этом плане, точнее, этапом, стал Федеральный закон от 28 августа 1995 г. ? 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-рации»2 (далее — Федеральный закон о местном самоуправлении 154-ФЗ), который закрепил децентрализованный подход к проблеме организации местного самоуправления в нашей стране, в том числе к проблеме разграничения полномочий и предметов ведения. Являясь, по сути, рамочным, он установил границы регионального и муниципального правотворчества, но при этом оставил субъектам Федерации возможность в ряде вопросов развивать и дополнять федеральное регулирование.

Однако практика муниципального строительства в России на основе доктрины разграничения компетенции названного Федерального закона выявила ее несостоятельность, децентрализация себя не оправдала. Лишь немногие субъекты Российской Федерации были заинтересованы в создании эффективного механизма правового регулирования местной демократии, большинство же предпочли воздержаться либо не справились с возложенной на них задачей. Как отмечает В.И. Васильев, «большинству и теоретиков, и практиков стало понятно, что Закон повел российское местное самоуправление не очень ясным и расчетливым путем … документ носил расплывчато-рамочный характер, поскольку намечал решение важных вопросов территориального устройства и порядок функционирования лишь пунктиром или вообще уходил от их решения, отдавая его на усмотрение субъектов Федерации, муниципалитетов и самого населения … непрочным оказался расчет и на инициативу населения, жители городов и сел не смогли освоить предоставленные законом муниципальные свободы».

Учитывая данные обстоятельства, федеральный центр решил в корне изменить государственную политику по отношению к местному самоуправлению.

Воплощением этого стал Федеральный закон от 6 октября 2003 г. ? 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о местном самоуправлении ? 131-ФЗ), который внес существенные коррективы в систему разграничения компетенции трех уровней публичной власти. Данный закон ушел с позиций рамочного регулирования, принеся на смену идею централизованной, детальной и унифицированной регламентации муниципально-правовых отношений.

Федеральный закон о местном самоуправлении ? 131-ФЗ серьезно ограничил компетенцию регионов и расширил компетенцию Федерации в области установления правовых основ местного самоуправления, лишив субъектов Федерации возможности развивать и детализировать федеральное законодательство с учетом социально-экономических, исторических, культурных и иных особенностей. Субъекты Российской Федерации согласно закону могут осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере местного самоуправления только «в случаях и порядке, предусмотренных настоящим Федеральным законом» (ч. 1 ст. 6). Таких случаев насчитывается 22 — с учетом того, что гл. 12 названного закона предусматривает некоторые дополнительные законодательные полномочия субъектов Федерации, связанные с решением задач переходного периода.

Полагаем, что нынешняя всеобъемлющая централизация регулятивных полномочий по вопросам местного самоуправления на федеральном уровне искажает смыл конституционного установления о том, что по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и законы субъектов Федерации, и нарушает принцип федерализма, который всегда необходимо учитывать при разграничении компетенции.

Что касается муниципальных образований, то следует отметить, что с содержательной стороны в Федеральном законе о местном самоуправлении ? 131-ФЗ по сравнению с предыдущим законом изменился подход к определению их предметов ведения и полномочий. Во-первых, законодатель произвел разграничение вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления по решению этих вопросов. Однако сделано это было небезупречно, поскольку в новой редакции закона по-прежнему смешиваются вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления. Во-вторых, Федеральный закон о местном самоуправлении ? 131-ФЗ в отличие от своего предшественника допускает возможность расширения перечня вопросов местного значения только путем внесения изменений и дополнений не иначе как в сам закон, что опять-таки связано с централизацией правового регулирования. В-третьих, сопоставительный анализ положений старого и нового законов о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что в новом законе увеличен объем правотворческих полномочий органов местного самоуправления. Как отмечает Е.В. Гриценко, «муниципальные органы не только не освобождаются от несвойственных им квазизаконодательных функций, но и, напротив, приобретают все новые задачи в этой сфере»5. Возникает закономерный вопрос: насколько успешно смогут справиться с возложенными на них задачами органы местного самоуправления в условиях кризиса управленческих кадров и смогут ли вообще? Ответ на этот вопрос даст практика муниципального строительства.
Как видно из вышеизложенного, с начала 1990-х гг. прошлого столетия проблема разграничения компетенции в сфере правового регулирования организации местного самоуправления в Российской Федерации постоянно эволюционирует, в том числе изменяются и законодательные подходы к ее разграничению.

Принимая во внимание данное обстоятельство, а также то, что эффективное исследование проблемы разграничения компетенции невозможно без изучения решений и правовых позиций органов конституционного правосудия Российской Федерации в силу их теоретической и практической значимости для реализации конституционных подходов к разрешению проблемы разграничения компетенции, проанализируем практику Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, чтобы ответить на вопрос, каким образом выработанные в практике органов конституционной юстиции подходы способствовали (либо разрешали) рациональному разграничению компетенции.
С момента начала своей деятельности Конституционный Суд Российской Федерации уже принял немало решений, прямо или косвенно затрагивающих проблему разграничения компетенции в сфере правового регулирования местного самоуправления. В основном все сформулированные в них в правовые позиции можно разделить на две большие группы: в связи с проверкой на предмет соответствия Конституции положений Федерального закона о местном самоуправлении 154-ФЗ, иных федеральных законов и в связи с проверкой законов субъектов Российской Федерации.

Первоначальный подход Конституционного Суда к проблеме разграничения компетенции согласовывался с положениями Конституции Российской Федерации и Федеральным законом о местном самоуправлении ? 154-ФЗ. Наиболее точно он был выражен в постановлении от 3 ноября 1997 г. ? 15-П по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда. В нем Конституционный Суд разъяснил вытекающее из Конституции разграничение полномочий по законодательному регулированию местного самоуправления: «Вопросы местного значения, согласно статье 72 (пункт н части 1) Конституции Российской Федерации, относятся именно к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, поэтому их решение не может находиться ни в исключительной компетенции Российской Федерации (осуществляемой на основании статей 71 и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации), ни в исключительной компетенции ее субъектов (реализуемой в соответствии со статьями 73 и 76 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации. В данном случае совместное ведение, которое предполагает разделение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в порядке статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, означает, что при отсутствии Федерального закона субъект Российской Федерации вправе самостоятельно урегулировать соответствующий вопрос; с принятием Федерального закона закон субъекта Российской Федерации должен быть приведен в соответствие с ним. В свою очередь, если субъект Российской Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных статьями 72 (пункт «н» часть 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере». Как видно, Конституционный Суд Российской Федерации не только легитимировал своей позицией право опережающего нормотворчества субъектов Российской Федерации, но и предоставил Федерации право восполнять пробелы регионального законодателя при правовом регулировании местного самоуправления. В дальнейшем подход Конституционного Суда поддержал федеральный законодатель, внеся соответствующие изменения в Федеральный закон о местном самоуправлении ? 154-ФЗ.

В других своих решениях, принятых в связи с проверкой федеральных законов, Конституционный Суд высказал много правовых позиций общего характера, но ни разу не признал муници-пально-правовые нормы, содержащиеся в них, противоречащими Основному закону. Конституционный Суд всякий раз отстаивал правомочность федерального центра на регламентацию тех или иных вопросов в области местного самоуправления.

Так, в постановлении от 16 октября 1997 г. ? 14-П Конституционный Суд8, проверяя по запросу Народного Хурала Республики Бурятия конституционность п. 3 ст. 49 Федерального закона о местном самоуправлении ? 154-ФЗ, предусматривающего в качестве санкции досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления, пришел к выводу, что федеральный законодатель был вправе предусмотреть возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в данном законе.

В постановлении от 30 мая 1996 г. ? 13-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. ? 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (с изменениями от 22 апреля 1996 г.) по запросу Президента Российской Федерации и Главы Республики Коми9 Конституционный Суд, исходя из закрепленного в ст. 12 Конституции Российской Федерации принципа самостоятельности органов местного самоуправления и конституционных положений об отнесении к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов установления общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72), указал, что федеральный законодатель имел основания сам определить период, в течение которого на основе положений Конституции Российской Федерации должны быть проведены соответствующие выборы. Правовая позиция Конституционного Суда состоит в том, что после завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов органы государственной власти уже не вправе своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов, так как иначе будет налицо вмешательство в деятельность органов местного самоуправления. Действие оспариваемых положений рассчитано исключительно на переходный период становления системы местного самоуправления. Федеральный законодатель, таким образом, вправе упорядочить процесс формирования системы органов местного самоуправления и не допустить затягивания создания выборных органов местного самоуправления, не вмешиваясь в их деятельность. Определение в федеральном законе предельных сроков проведения выборов не нарушает право органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления назначать конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные рамки по времени. Равным образом оспариваемые положения не регламентируют порядок проведения выборов в органы местного самоуправления и не устанавливают саму систему местного самоуправления, что входит в компетенцию субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

В постановлении от 10 июня 1998 г. ? 17-П по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»10 Конституционный Суд, подтверждая конституционность соответствующих законоположений, сформулировал, в частности, правовую позицию, согласно которой на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении их досрочных выборов, поскольку каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа. Этим запретом не ограничивается право граждан на осуществление контроля над деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах, он не является неправомерным вмешательством Российской Федерации в сферу ведения ее субъектов, что подтверждается ранее выраженной правовой позицией в постановлении от 16 октября 1997 г. ? 14-П.

Кроме постановлений, Конституционный Суд выносил также отказные определения по обращениям по поводу проверки федеральных законов, содержащих нормы муниципального права11. В определении от 5 февраля 1998 г. ? 22-О12 Конституционный Суд, не разрешая по существу вопрос о том, могут ли представительные органы местного самоуправления устанавливать дополнительные не предусмотренные законодательством Российской Федерации налоги и сборы и на основе ранее сформулированной правовой позиции, пришел к выводу, что представительные органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать лишь вопрос, вводить или не вводить те местные налоги, которые перечислены в ст. 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Большую роль в разграничении компетенции сыграли решения Конституционного Суда Российской Федерации, вынесенные им в связи с проверкой законов субъектов Российской Федерации.

Как отмечает А.А. Сергеев, «в заочном споре между муниципалитетами, стремящимися к самостоятельности, и субъектами Федерации, настаивающими на своем праве регламентировать организацию местного самоуправления, Конституционный Суд чаще занимал сторону муниципалитетов. Иногда встречались компромиссные решения, реже Конституционный Суд подтверждал права субъектов Федерации».

Характерными особенностями данных решений Конституционного Суда является стремление к достижению конституционного баланса в определении границ регионального и муниципального нормотворчества и «максимизация» конституционных гарантий местного самоуправления. Речь идет о том, что, осуществляя конституционное истолкование региональных законодательных актов по различным аспектам местного самоуправления, Конституционный Суд всегда стремился подчеркнуть исключительность и важность этого института, акцентируя внимание на конституционных положениях, раскрывающих понятие местного самоуправления, предметы ведения и полномочия муниципальных образований, иные значимые характеристики.

Так, в постановлении от 15 июня 1998 г. ? 3-П по делу о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений законодательных актов Республики Коми15, Конституционный Суд сформулировал выводы, которые фактически изменили содержание некоторых положений Федерального закона о местном самоуправлении ? 154-ФЗ и по-новому определили полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации на регламентацию муниципально-правовых отношений. Во-первых, суд указал, что Федеральный закон о местном самоуправлении ? 154-ФЗ оставляет на усмотрение муниципалитетов создание иных органов местного самоуправления, кроме представительного, исказив таким образом содержание нормы п. 2 ст. 17 указанного закона. Во-вторых, он придал новый смысл норме п. 6 ст. 15 названного закона: данная норма предусматривала возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан, если это предусмотрено уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Суд же указал, что в любом муниципальном образовании изначально следует сформировать представительный орган, который разработает и примет устав, предусматривающий, что в дальнейшем полномочия представительного органа могут осуществляться собранием (сходом) граждан.

В постановлении от 30 ноября 2000 г. ? 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава Курской области16, Конституционный Суд сформулировал целый ряд значимых правовых позиций для реализации конституционных гарантий местного самоуправления. Согласно одной из них Конституция Российской Федерации предусматривает один случай государственного (административного) контроля за местным самоуправлением — контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, в иных случаях допускается только судебный контроль. На основании этого Конституционный Суд пришел к выводу, что закрепленные в ст. 89 и 90 Устава Курской области положения, которые допускали административный контроль не только с точки зрения законности и целесообразности принимаемых муниципалитетами решений, не соответствуют Конституции Российской Федерации.

Постановлением от 2 апреля 2002 г. ? 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» Конституционный Суд впервые на федеральном уровне разрешил давно наболевший вопрос о применении негативной муниципально-правовой ответственности в отношении выборных должностных лиц местного самоуправления путем отзыва. В своем решении суд признал за муниципальными образованиями право на самостоятельную нормативно-правовую регламентацию института досрочного отзыва выборных лиц местного самоуправления. При этом он указал, что закон субъекта Российской Федерации не должен «противоречить» уставу муниципального образования по вопросу об основаниях и порядке отзыва должностных лиц местного самоуправления. Таким образом, Конституционный Суд признал преимущественное право именно за муниципальными образованиями на регулирование процедуры отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления.

Подводя итоги выборочному изучению практики Конституционного Суда Российской Федерации, хотелось бы отметить, что в целом федеральный орган судебного конституционного контроля сыграл положительную роль в решении вопроса о том, кто и что должен регулировать в местном самоуправлении: правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации способствовали преодолению пробелов и коллизий в федеральных и региональных законодательных актах о местном самоуправлении, упорядочению правовой регламентации местного самоуправления. Однако нельзя забывать и о негативных моментах деятельности Конституционного Суда, так как сформулированные им правовые позиции имели тесную связь с действующим федеральным законодательством о местном самоуправлении. Порой он адаптировал положения Конституции Российской Федерации к федеральным законам, а не наоборот; кроме того, Федеральный закон о местном самоуправлении и иные законы, принятые в его развитие, отражали децентрализованный подход к правовой регламентации в сфере местного самоуправления. Конечно, на это были свои причины и основная из них, как мы полагаем, связана с тем, что в условиях ослабленной России 1990-х гг. строить местную демократию по конституционной модели было практически невозможно и опасно.

18 Здесь и далее речь идет о членах выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лицах местного самоуправления.

Сейчас, когда принят и частично вступил в силу Федеральный закон о местном самоуправлении ? 131-ФЗ19, кардинальным образом изменивший концепцию разграничения компетенции и отразивший идеи унификации и централизации правового регулирования местного самоуправления, многие ранее сформулированные Конституционным Судом правовые позиции оказались невостребованными. Так, например, законодатель отказался в Федеральном законе о местном самоуправлении ? 131-ФЗ от сформулированной Конституционным Судом в постановлении от 3 ноября 1997 г. ? 15-П доктрины совместного ведения. В связи с этим полномочия, которые в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда, сформулированными им в «старых» решениях, признавались за органами государственной власти субъектов Федерации, федеральный законодатель изъял. Тем самым фактически были дезавуированы конституционные положения о предметах совместного ведения, о самостоятельности местного самоуправления и нарушено правило об обязательности позиций Конституционного Суда Российской Федерации для всех без исключения органов публичной власти в правотворческой и правоприменительной деятельности20. В качестве примера можно привести определение от 31 мая 1999 г. ? 60-О21, в котором Конституционный Суд сделал вывод, что установление порядка регистрации устава муниципального образования находится в исключительной компетенции субъекта Российской Федерации. В новом законе о местном самоуправлении этот вопрос решен в пользу федерального центра (п. 6 ст. 44).

Уже сейчас можно предположить, что Конституционный Суд не будет (точнее, не сможет) следовать своим старым подходам и признавать неконституционными некоторые положения Федерального закона о местном самоуправлении, не будет тех революционных решений22; скорее всего, ему придется приспосабливаться к новым условиям, т. е. применять Конституцию Российской Федерации с учетом норм этого закона.

Теперь необходимо перейти к изучению и интерпретации актов и сформулированных в них позиций органов конституционной юстиции субъектов Федерации, поскольку без этого мы не сможем составить целостное представление о состоянии дел в области разграничения компетенции.

Урегулировав основы, общие принципы организации местного самоуправления на федеральном уровне, законодатель в соответствии с п. «н» ч. 2 ст. 72 Конституции Российской Федерации отдает решение ряда вопросов на региональный уровень, что обусловливает необходимость анализа практики конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Кроме того, конституционные (уставные) суды активно используют нормы федерального законодательства о местном самоуправлении, ссылаясь на них в мотивировочной части своих решений.
В настоящее время органы судебного конституционного контроля созданы только в 16 субъектах Российской Федерации. В остальных субъектах по разным причинам23 подобный элемент разделения властей и одновременно часть общего механизма судебного контроля отсутствует. При этом лишь немногие из действующих судов полноценно осуществляют свою власть. Самыми активными, пожалуй, являются уставные суды Санкт-Петербурга, Свердловской области, Калининградской области; конституционные суды республик Саха (Якутия), Татарстан.
Одной из наиболее насыщенных по определенному кругу исследования является практика Уставного Суда Свердловской области.

Важно отметить, что, совершенно обоснованно оперируя нормами федерального законодательства относительно общих принципов организации местного самоуправления, Уставный Суд успешно согласует положения областного устава с положениями федеральных законов о местном самоуправлении ? 154-ФЗ и ? 131-ФЗ. Решения Уставного Суда Свердловской области характеризуются объективным подходом к вопросам разграничения круга полномочий органов государственной власти и действующих на территории данного субъекта органов местного самоуправления.

Следует отметить, что при рассмотрении споров о компетенции Уставному Суду Свердловской области пришлось рассмотреть ряд вопросов относительно цензовых требований к выборным должностным лицам муниципального образования.

Установление для кандидатов таких условий, как проживание на территории муниципального образования, наличие высшего образования и «опыта в какой-либо сфере деятельности», ограничение права занимать руководящую должность в муниципальных предприятиях для депутатов представительного органа муниципального образования, выполняющих свои депутатские полномочия на неосвобожденной основе, является предметом регулирования избирательных прав граждан, закрепленных Конституцией Российской Федерации (ст. 32, 130) и Уставом Свердловской области.

При рассмотрении дела о проверке соответствия отдельных положений Устава муниципального образования «Ревдинский район» Уставу Свердловской области была подтверждена неправомерность целого ряда положений, регулирование которых находится в ведении федерального и регионального законодателя (избирательное законодательство, законодательство об основах муниципальной службы в Российской Федерации, а также ряд вопросов местного самоуправления, которые императивно урегулированы федеральным законом).

Одним из наиболее проблемных аспектов всегда остается возможность и порядок отзыва выборных должностных лиц, что и обусловило определенные трудности регулирования этой процедуры. Решением Уставного Суда Свердловской области от 23 мая 2000 г. не соответствующими Уставу Свердловской области были признаны положения Устава муниципального образования «Нижнетуринский район», устанавливающие возможность прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления путем референдума26.
Мотивируя свое решение, суд отметил, что уставом муниципального образования может быть предусмотрена возможность отзыва выборного лица местного самоуправления, но посредством проведения голосования в определенном федеральным и региональным законодательством порядке.

Таким образом, Уставным Судом Свердловской области неоднократно отмечалось: регулирование избирательных прав граждан Российской Федерации, включая установление их ограничений, к ведению местного самоуправления не относится.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации внесли большой вклад в разграничение компетенции по вопросам правового регулирования местного самоуправления, при этом они способствовали реализации правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и принципа верховенства федеральных законов, корректировали правотворческие полномочия региональных и муниципальных органов власти, защищали нарушенные права муниципальных образований.