К вопросу о совершенствовании системы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд

Законотворческий процесс – дело достаточно сложное, требующее всестороннего анализа тех общественных отношений, на регулирование которых будущий закон направлен, тщательной оценки последствий, к которым приведет его принятие. Провести такие мероприятия «на отлично» очень непросто, именно поэтому многие законодательные акты далеки от совершенства и требуют внесения в них изменений. В качестве примера довольно удачного закона хотелось бы привести Федеральный закон № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон). При этом следует отметить, что применение данного законодательного акта также не обходится без проблем.

Для того, чтобы их увидеть, обратимся к основной задаче национальной системы государственных закупок – обеспечение приобретения товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных нужд при наиболее эффективном расходовании государственных средств1. Такое расходование предполагает, что при проведении государственных закупок основное внимание уделяется экономическим критериям, среди которых важнейшим является цена. Закупочная деятельность сама по себе должна обеспечивать эффективное расходование средств. Это предполагает, что система функционирует оперативно и с минимальными бюрократическими процедурами, затраты государственных заказчиков и поставщиков, связанные с закупочной деятельностью, минимизированы. Кроме того, эффективность функционирования национальной системы закупок зависит от профессионального проведения закупок и управления заключенными контрактами, нацеленного на получение самой высокой отдачи от вложенных средств.

Для ответа на вопрос, успешно ли решается основная задача государственных закупок, рассмотрим составляющие эффективного расходования средств. Начнем с цены. Отметим, что основным критерием эффективной работы конкурсных комиссий является сумма сэкономленных финансовых средств при приобретении продукции и услуг. Однако наиболее экономичные закупки не всегда означают заключение контракта с поставщиком, предложившим самую низкую цену, которая сама по себе не является адекватным показателем всех соответствующих затрат. Следует учитывать, заявка с самой низкой ценой не обязательно обеспечит наилучшую отдачу от вложенных средств. Для определения максимально возможной эффективности расходования средств необходимо учитывать дополнительные критерии, обеспечивающие экономические выгоды для заказчика. Они включают в себя:

-    соответствие закупаемой продукции ее назначению (т. е. качество);
-    затраты в течение всего срока службы или жизненного цикла (т. е. эксплуатационные затраты и затраты на текущий ремонт);
-    доставку и наличие дополнительных затрат (например, транспортировку и хранение).

Таким образом, конкурсные комиссии должны не просто исполнять установленную законом процедуру и руководствоваться лишь ценой контракта, но и выполнять серьезные аналитические функции. Именно поэтому при проведении закупок медицинского оборудования, например, или иной специфической продукции, необходимо, чтобы в состав комиссии входил врач или другой специалист, который действительно адекватно сможет оценить соотношение качества, цены, предвидеть будущие затраты и ожидаемые результаты. Причем такого специалиста необходимо наделить правом решающего голоса. Только при соблюдении данного условия возможно достижение наибольшей эффективности государственных закупок.

Далее рассмотрим вопрос оперативности деятельности системы государ ственных закупок на примере конкурса. Так извещение публикуется не позднее чем за 30 дней до проведения процедуры вскрытия конвертов. Далее смотрение и отбор заявок, 10 дней дается на сопоставление отобранных заявок, 1 день выделяется на подписание протокола проведенного конкурса, 3 дня выделяется на передачу госконтракта. Еще как минимум 3 дня потребуется для подписания самого контракта (требуется согласование юристов, финансистов, исполнителей). В итоге конкурс будет проводиться, как правило, не менее 45 дней (если сократить процедуры рассмотрения и отбора заявок до 3 дней) и не более 58 дней. Длительность проведения конкурса налицо.

Другим больным вопросом нашей темы является то, что в настоящее время государственные и муниципальные заказчики обязаны закупать все необходимые им товары, вплоть до канцелярских скрепок, с соблюдением установленных процедур размещения заказов. Более чем в 90 % случаев приобретения каких-либо ресурсов или услуг необходимо проводить котировку цен, конкурсы, или аукционы. Как следствие – увеличившийся документооборот, усилившаяся бюрократизация, что вызывает у непосредственных исполнителей справедливые нарекания. На наш взгляд, причина состоит в том, что этот Закон стали применять для регулирования отношений, на которые он изначально не планировался быть распространенным, то есть сфера применения закона была слишком расширена. Для того чтобы разобраться с предметом регулирования Закона № 94-ФЗ, необходимо определиться с терминологией, применяемой в законодательстве: понятия «государственные и муниципальные нужды» и «государственные и муниципальные функции», четкое обозначение смысловых границ которых определяет сферу распространения закона.

В Законе «под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые расходными обязательствами Российской Федерации или расходными обязательствами субъектов Российской Федерации: потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций Российской Федерации..., либо потребности субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций субъектов Российской Федерации...» По смыслу аналогично определяется понятие «муниципальные нужды». На наш взгляд в Распоряжении Правительства РФ № 609-р содержание указанных понятий необоснованно расширено, путем включения в них всего, вплоть до услуг по уборке помещений3. Принципиальное значение имеет формулировка: назначение размещения заказа – обеспечение государственных или муниципальных нужд в целях осуществления государственных функций или решения вопросов местного значения. В литературе по теории государства и права, сказано: функции государства – основные направления его деятельности, выражающие его сущность и социальное назначение. Государство осуществляет свои функции через специально созданные государственные органы и учреждения, которые наделяются полномочиями на выполнение определенных государственных функций. Их исполнение выражается в результатах, достижение которых невозможно без предварительных затрат на необходимые товары, работы, услуги. Здесь важно отметить, что целевое назначение использования средств бюджета или внебюджетных фондов заключается в непосредственном осуществлении конкретной государственной функции.

Для обеспечения исполнения государственными органами и бюджетными учреждениями государственных функций требуются дополнительные расходы бюджета. Их направление связано с выполнением государственной функции опосредованно и обусловлено необходимостью поддержания бюджетополучателя в состоянии, которое обеспечивает выполнение им основных задач. Речь идет о расходах на содержание государственного органа, на обеспечение его собственных нужд. Разграничение данных направлений использования бюджетных средств имеет принципиальное значение, поскольку вносит определенность в порядок действий бюджетополучателей при их расходовании. Если при возникновении потребностей в товарах, работах или услугах, необходимых для осуществления государственных функций, алгоритм заключения сделок регулируется Законом № 94-ФЗ, то при совершении сделок, имеющих целью удовлетворение собственных нужд, бюджетополучатели действуют в соответствии с нормами гражданского и бюджетного права.

Применение Закона № 94-ФЗ при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения осуществления государственных функций соответствует основным целям его принятия – эффективности использования бюджетных средств и преодоления коррупции в бюджетной сфере. Именно там, где должен быть реализован системный, в экономическом отношении разумно затратный механизм управления государственными закупками. Распространение же установленного Законом № 94-ФЗ порядка размещения заказов на обеспечение собственных нужд бюджетополучателей приводит к распылению сил исполнительных органов, ситуации, когда решение главных задач подменяется решением задач второстепенных.

На основе сказанного можно сделать вывод: система размещения государственных заказов на конкурсной основе имеет следующие недостатки: рассчитана только на технических исполнителей, является времяемкой процедурой. Кроме того, сфера действия ФЗ № 94 искусственно расширена.