Диспозитивные начала в правовом регулировании федеративных отношений в России

Отрасли публичного права в любой правовой системе отличаются преимущественно императивным характером методов правового регулирования, в этой связи особую ценность представляют собой элементы диспозитивности, присущие в большей степени частноправовым отраслям. Диспозитивность в праве предполагает наличие у субъекта определенной степени свободы действий и автономии воли, именно поэтому многие теоретики склонны воспринимать диспозитивность как основу права, его естественную сущность.

Что же касается конституционного права – основополагающей отрасли российской правовой системы – в нем также доминируют именно императивные методы, однако (это является отдельной областью научных исследований) здесь можно заметить и наличие вполне конкретных диспозитивных элементов. Наиболее ярко, на наш взгляд, эти элементы обнаруживаются в регулировании федеративных отношений в России. Речь идет о так называемом «конституционно-договорном процессе», который сыграл значительную роль в строительстве современной модели российского федерализма.

В теории конституционного права России еще сегодня можно встретить противоречия в определении характера российской федерации, большинство современных конституционалистов настаивают на том, что Россия – федерация конституционная, есть также группа специалистов, обосновывающих конституционно-договорной характер федерации в России. Эта научная дискуссия была актуальна в начале и середине 90-х годов XX столетия, когда новое российское государство, пытаясь выбрать свой путь, различными способами восполняло существовавшие пробелы в праве и пыталось стабилизировать обстановку внутри страны. Центростремительные тенденции современного российского федерализма почти не оставляют сомнений в том, что Россия – федерация конституционная, это становится очевидным для всего научного сообщества, и поэтому, вопрос о природе федерализма в России потерял, как представляется, свою актуальность. Однако такой вывод может быть поспешным. Обратимся к истории федеративных отношений в новой (с 1992 года) России. По мнению Н. В. Варламовой, в эволюции конституционной модели современного российского федерализма можно выделить три основных этапа.

Первый этап (1994–1995 гг.) условно называется субъектно-договорным. Характеризуется он в первую очередь усилением центробежных тенденций и даже конфедератизацией страны. Структура федеративных отношений во многом определялась самими субъектами: создававшиеся ими конституции (уставы) фиксировали сферу их собственной компетенции. На уровне договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов оформлялось признание Федерацией фактического объема реализуемых субъектами полномочий.

Второй этап (1996–1999 гг.) – этап унификации правового положения субъектов Федерации и обеспечения верховенства федеральной Конституции. В этот непродолжительный период федеральный центр попытался ограничить договорное регулирование федеративных отношений, закрепляя принцип верховенства Конституции РФ при разграничении предметов ведения и полномочий.

Наконец, третий этап (с 2000 года) характеризуется политикой «укрепления вертикали власти». Реформы, проведенные в русле этой политики, преследовали следующие цели: ограничение влияния национальных элит в проблемных регионах, создание эффективного механизма контроля над деятельностью органов государственной власти субъектов Федерации, создание единого правового и политического пространства в стране (приведение законодательства субъектов в соответствие с федеральным правом).

Итак, как мы видим, договорное регулирование федеративных отношений определяло вектор развития российского федерализма в начальный период его становления, после 1996 года эта тенденция ослабевает, особое значение приобретают централистские подходы. Не раз отмечалось, что эти подходы, вернее их применение, во многом исторически оправданы. Ведь если Россия в начале 90-х годов, по меткому выражению Президента, «представляла собой лоскутное одеяло», состоящее из признававших себя суверенными государственных образований, то сегодня именно благодаря усилению влияния федерального центра мы можем говорить о сохранении государственности и об определенной стабильности федеративных отношений в России. Однако не следует забывать, что федерация по определению является такой формой государственного устройства, при которой образованиям в составе федеративного государства гарантируются определенная автономия и довольно широкие полномочия.

Исторический опыт указывает на то, что излишняя централизация со временем подменяет содержание федерализма и делает его номинальным (так было и в Советском государстве, которое долгое время оставалось федеративным только по своей форме). Понятно, что дальнейшая централизация может повредить нашему государству, а значит, необходимо пересмотреть нынешние подходы к федеративным отношениям: здесь может быть разработка новых принципов бюджетного федерализма, развитие судебного федерализма и, в частности, институтов конституционной юстиции в субъектах Федерации (эта область совершенно неразвита), предоставления субъектам большей автономии в сфере экономической и социальной политики и многого другого.

Разумное соотношение власти центра и самостоятельности субъектов – та цель, к которой должен стремиться современный российский федерализм. Будучи федеративным государством, Россия сможет адекватно отвечать на вызовы внутренней и внешней среды. О пользе федеративных методов в государственном строительстве нашей страны говорить не следует за объективной ее (пользы) очевидностью. В ходе нашего рассуждения необходимо оговориться, что ключевое значение в сфере федеративных отношений имеет проблема разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами государственной власти самой Федерации (это также может показаться ненужным перечислением общеизвестных фактов, однако, думается, данная оговорка вполне уместна и даже необходима для соблюдения логики рассуждения).

Однако возникает более сложный вопрос, имеющий важное практическое значение: какими методами можно достичь этого разумного соотношения и баланса интересов центра и субъектов? Терминология, применяемая при постановке этого вопроса, перекликается с языком цивилистики и лучшим образом показывает необходимость применения диспозитивных начал в правовом регулировании федеративных отношений в современной России. Разумеется, применение договоров при разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами не является нововведением ни с теоретической, ни с практической точки зрения (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ прямо указывает на возможность разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами посредством заключения особой категории договоров). Опыт, однако, показывает, что этот способ разрешения противоречий между центром и регионами потерял былую популярность.

Из более чем 40 заключенных в 90-е годы договоров между субъектами и Федерацией на сегодняшний день действующими остаются лишь 9 (договоры с Якутией, Москвой, Красноярским краем, Иркутской областью, Свердловской областью, Удмуртией, Башкортостаном и Татарстаном). Остальные договоры утратили силу в связи с достижением тех поставленных целей (такова официальная формулировка), которые легли в свое время в основу самого договора. Это могло бы означать, что в большинстве субъектов уже не осталось спорных позиций в вопросе разграничения предметов ведения, и эти отношения урегулированы, однако повышенный интерес современных конституционалистов к этой проблеме может свидетельствовать об обратном: сложности в решении задачи разграничения полномочий до сих пор существуют.

Сегодня, как представляется, следовало бы вновь обратиться к конституционно-договорному процессу (отвечающему реалиям современного российского федерализма) и применению диспозитивных методов в регулировании федеративных отношений. Отказ от этой практики в конце 90-х был во многом обусловлен наличием в договорах значительного количества противоречий; нарушались принципы территориальной целостности, единства экономического пространства, отвергались основные положения федеральной Конституции. В этих условиях ослабленный центр не мог идти на конфликт и отстаивать свои интересы, во избежание неблагоприятных последствий приходилось делать значительные уступки. Сегодня, возвращаясь к практике конституционно-договорного регулирования федеративных отношений, можно было бы предусмотреть создание особого механизма проверки конституционности положений договора между субъектом и Федерацией. Иными словами, каждый проект договора должен пройти стадию проверки в Конституционном Суде РФ, и только после этого он может направляться на рассмотрение в органы государственной власти Российской Федерации. Следует уделить особое внимание проверке положений договора, изначально пресекая возможность злоупотребления правом с обеих сторон

Хотелось бы отметить принципиально важные отличия нового этапа конституционно-договорного регулирования от его аналогов в новейшей истории российского федерализма. Качественно новой основой конституционно-договорного процесса в России должна стать кооперация между Федерацией и субъектами (а не борьба за предоставление большей автономии и увеличение объема полномочий). Особенно актуальным это видится сегодня, когда перед государством стоит задача реализации приоритетных национальных проектов, решение этой проблемы ложится на плечи не только и не столько федерального центра, сколько на плечи регионов России. Те договоры между Федерацией и субъектами, которые сохранили юридическую силу и по сей день, могут стать основой для разработки проектов новых соглашений и договоров, а те, в свою очередь, пройдя все этапы согласований и проверок, – действующими договорами между Российской Федерацией и ее субъектами. Так, например, договор о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области может быть дополнен рядом положений, регулирующих вопрос оптимизации затрат на реализацию национальных проектов в социальной и экономических сферах.

Современный российский федерализм стал неотъемлемым элементом российской государственности. Как всякое развивающееся явление, он нуждается в применении новых подходов и методов, в этой связи стоит обратить особое внимание на диспозитивные начала в правовом регулировании федеративных отношений. Это позволило бы сохранить равновесие между центростремительными и центробежными тенденциями федерализма, соблюсти баланс интересов Федерации и ее субъектов.