О концепции конституционной ответственности

Для эффективной работы всего государственного аппарата, т. е. всех органов государственной власти, необходимо обеспечить исполнение тех норм, на которых базируется вся их деятельность. Реализация норм именно конституционного права, как отрасли, решающим образом влияющей на развитие всего государства в целом, имеет в этом отношении первоочередную важность. Развитие конституционного права на современном этапе предопределяет необходимость создания условий для эффективной реализации конституционно-правовых норм. Одним из главных таких условий является становление института конституционной ответственности в рамках конституционного права. В науке, при анализе понятия юридическая ответственность, традиционно выделялись такие виды ответственности как уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая. Вопрос о выделении конституционной ответственности стал обсуждаться недавно, что привело к множеству взглядов на указанную проблему и, соответственно, отсутствию единого подхода к пониманию и определению данного вида юридической ответственности.

Традиционное понимание юридической ответственности сводится к «трем ее признакам: государственное принуждение, осуждение правонарушения и его субъекта, наличие неблагоприятных последствий для правонарушителя». Таким образом, юридическая ответственность – это обязанность субъекта претерпеть неблагоприятные последствия за совершение им правонарушения. Под правонарушением понимается общественно вредное, противоправное действие дееспособного субъекта, влекущее юридическую ответственность2. При этом правонарушение представляется как юридическая конструкция (состав правонарушения), включающая в себя четыре элемента: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Необходимым условием существования самой юридической ответственности выступают меры юридической ответственности, т. е. те неблагоприятные последствия, которые наступают для индивида совершившего правонарушение. На это обращает внимание О. Э. Лэйст, который отмечает, что если «то или иное правило не обеспечено санкцией, оно вообще не является правовым…». Меры юридической ответственности в каждой отрасли права отражают ее специфику и, следовательно, различны для каждой отрасли права.

По мнению многих авторов, основанием конституционной ответственности выступает конституционное правонарушение – деликт. Под конституционным деликтом понимается такое поведение субъекта, при котором происходит:

неприменение конституционной нормы;
недолжное применение нормы;
прямое нарушение нормы.
При этом подобное поведение субъекта образует объективную сторону конституционного правонарушения, и, как следствие, влечет применение мер конституционной ответственности (санкций).

В качестве субъектов конституционно-правовой ответственности выделяют, как правило, участники конституционно-правовых отношений, реализующих свою деликтоспособность «посредством предусмотренной законодательством обязанности претерпевать неблагоприятные последствия правового характера за отклонение собственного поведения от нормативно-правовой модели». К таковым относят органы государственной власти и должностные лица, народ (нацию, население определенных территориальных пределах)3, общественные объединения, граждане (иностранные граждане, лица без гражданства). Таким образом, возможность выступать субъектом конституционной ответственности связывается, в первую очередь, с «обладание правами и обязанностями в конституционном правоотношении».

При анализе действующего законодательства авторами выделяются различные меры конституционной ответственности. Так, Т. Д. Зражевская выделяет:
отставка Президента от должности;

отставка Правительства в целом или отдельных членов;
временное отстранение от должности по указу Президента до принятия решения палатой Федерального Собрания;
лишение полномочий депутата, выборного должностного лица; запрет занимать определенные должности;
отмена решения о приеме в гражданство;
лишение государственных наград и почетных званий;
лишение активного и пассивного избирательного права по приговору суда.
С. А. Авакьян выделяет также такие меры, как:
приостановление деятельности общественных объединений;
роспуск, досрочное прекращение полномочий, расформирование, переформирование органа, прекращение полномочий (освобождение, отрешение от должности) соответствующего лица;
недоверие Правительству со стороны парламента, отказ в доверии, и др. А. А. Кондрашев дополняет указанные следующими мерами конституционной ответственности:
роспуск высшего органа законодательной власти субъекта;
изменение статуса субъекта;
назначение специального федерального представителя для управления субъектом, и др.

Однако анализируя ситуации, при возникновении которых возможно применение мер конституционной ответственности, т.е., по мнению различных авторов, «непосредственного нарушения конституционных норм»1 и «совершения конституционного деликта» (что является основанием наступления конституционной ответственности (объективная сторона), возникает ряд вопросов.

Во-первых, если считать, что «вина является не только условием наступления ответственности, но и обоснованием существования самого института ответственности, его обязательным и решающим элементом»3, то не во всех случаях применения указанных мер можно говорить о наличии вины в действиях субъекта. Так, при применении таких мер в случаях выражения недоверия Правительству со стороны парламента, отказа в доверии (статья 117 Конституции Российской Федерации), трехкратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации (статья 111 Конституции Российской Федерации), утраты доверия Президента РФ к высшему должностному лицу субъекта (пп. «г» п. 1 ст. 19 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») и др. вина субъекта может вообще отсутствовать.

Во-вторых, применение мер ответственности всегда связывается с неблагоприятными последствиями для правонарушителей. В то же время, в случае отмены судом акта несоответствующего закону или Конституции Российской Федерации (например, в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 115 Конституции Российской Федерации), отсутствуют неблагоприятные последствия для принявшего такой акт субъекта. Ряд авторов при этом утверждают, что в данном случае необходимо «институт отмены решений, не соответствующих вышестоящим актам… мыслить… не как самостоятельную санкцию, а как промежуточное звено, необходимое при реализации ответственности…». Представляется, что такая позиция не совсем удачна, поскольку в данном случае санкция за принятия акта, не соответствующего вышестоящим актам, к субъекту, принявшему отмененный акт может вообще не применяться.
В-третьих, в некоторых случаях возможно применение мер в отсутствие нарушения субъектами конституционных норм. Так, в случае неспособности должностного лица исполнять свои обязанности, введение чрезвычайного положения на определенной территории, или принятие должностным лицом акта по вопросам, не входящем в его компетенцию, может отсутствовать даже такой признак правонарушения, как нарушение правовых норм.

Указанные противоречия вызывают необходимость построения конструкции конституционной ответственности отличной от конструкций ответственности, существующих в иных отраслях. Так, в науке отмечается, что конституционные нормы «находятся на стыке трех видов норм: политических, моральных, и юридических». Ряд авторов отмечает, что нормы именно конституционного права, как никой другой отрасли права, связаны с политическим процессом. Другие ученые отмечают, что «структура конституционной ответственности включает в себя правонарушения и иные акты поведения», или «наличие виновного отношения лица к своему деянию» не всегда определяющее условие наступления конституционной ответственности и т. д.

Из теории права известно, что юридическая ответственность есть мера государственного принуждения. Кроме мер юридической ответственности в меры государственного принуждения входят: меры защиты, меры восстановления и меры пресечения5. С. С. Алексеев отмечает, что «по своей первичной основе санкция [а значит и юридическая ответственность] – это всегда государственное принуждение к исполнению требования права», а «правовосста-новительные меры к юридической ответственности не относятся, а являются мерами защиты»6 Представляется, что для правильного понимания института конституционной ответственности также необходимо наряду с мерами конституционной ответственности выделять меры конституционного пресечения и конституционные защитно-восстановительные меры.

Меры конституционного пресечения – меры по пресечению или предупреждению правонарушающей деятельности. При этом в отличие от мер ответственности, санкция при применении мер пресечения может и не применяться, и по своей сути меры пресечения направлены на предупреждение правонарушения или его прекращение.

Защитно-восстановительные меры – «направлены, главным образом, на обеспечение неприкосновенности прав и на ликвидацию последствий нарушения прав», в отличие от мер ответственности, которые «направлены, кроме того, и на наказание виновных».

Меры конституционно пресечения и защитно-восстановительные меры от личают от мер конституционной ответственности тем, что, во-первых, в ряде случаев применяются в целях предотвращения правонарушения, и, во-вторых, многие их виды применяются в отсутствие правонарушений. Таким образом, состав конституционного правонарушения не является во всех случаях основанием для применения этих мер, в отличие от мер конституционной ответственности. При этом, не исключается, что конституционные меры пресечения, меры восстановления и защиты, и меры ответственности «применяются одновременно».

Используя данное разделение мер государственного принуждения на конституционную ответственность, пресечение, меры защитно-восстановительного характера, можно говорить, что, например, отмена противоречащего Конституции Российской Федерации или федеральному законодательству акта является мерой конституционного пресечения. Роспуск Государственной Думы, введение чрезвычайного положения на определенной территории, отстранение от должности лица неспособного исполнять свои обязанности и др. являются примером использования защитно-восстановительных мер в силу того, что в ином случае нарушается нормальный ход деятельности органов власти и их должностных лиц, нарушается или может быть нарушена нормальная деятельность государства, и, следовательно, нарушается реализация прав и свобод человека и гражданина, которые являются «высшей ценностью в государстве» и «непосредственно действующими».

Таким образом, разграничение конституционной ответственности от смежных институтов позволяет наиболее глубоко понять ее сущность, а также позволяет выделять ее в качестве одной из разновидностей юридической ответственности вообще.