Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов: теория, практика, законодательное регулирование

Конституция Российской Федерации выделяет предметы ведения Российской Федерации и предметы, которые находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, Конституция предусматривает исчерпывающий перечень вопросов, которые рассматриваются исключительно Российской Федерацией, а также Российской Федерацией совместно с субъектами.

В соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации, исключительным предметом ведения субъектов Российской Федерации являются те вопросы, которые не отнесены к ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то есть в данном случае действует остаточный принцип. Такие вопросы закрепляются в федеральных законах. Например, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что вопросы административно-территориального устройства относятся к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Российская Конституция перечисляет только предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения.

Между тем, не все государства следуют подобной практике. Так, в Конституции США перечислены не предметы ведения, а полномочия исключительно федерации. Следовательно, полномочия штатов определяются по остаточному принципу. И, наоборот, в Конституции Индии предусмотрены не только предметы ведения федерации и те, которые находятся в совместном ведении федерации и субъектов, но и исключительные предметы ведения субъектов.

На взгляд автора, самый удобный вариант предусмотрен Конституцией США, поскольку тем самым закрепляется большая свобода для штатов. Самый нерациональный вариант предусмотрен Конституцией Индии, поскольку по мере изменения ситуации и появления новых предметов ведения, приходится принимать поправки ко всем статьям.

Таким образом, получается, что при разработке Конституции Российской Федерации был выбран тот вариант, который является промежуточным, так называемая «золотая середина».
Под предметом ведения следует понимать сферу общественных отношений, круг вопросов, в соответствии с которыми и в пределах которых субъект отношений приобретает права и обязанности. Редко на бытовом уровне различают понятия «предмет ведения» и «полномочия». Однако данные категории нельзя отождествлять. Поскольку, если предмет ведения – это сфера отношений, то полномочия – это конкретные права и обязанности, которыми наделен субъект отношений в той или иной сфере. Получается, что понятия «предмет ведения» и «полномочия» следует относить как целое к части.

Предметы ведения перечислены в Конституции Российской Федерации в статьях 71, 73. Ранее в развитие конституционных норм действовал Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 года. Данный закон утратил силу, в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Законодатель «отказался» от такой категории, как «предметы ведения», и теперь такая категория осталась только в Конституции Российской Федерации. Позиция законодателя, связанная с отменой Федерального закона по поводу разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, основана на том, что, во-первых, законодательно разграничивать предметы ведения нельзя, поскольку они уже разграничены в Конституции. Во-вторых, разграничивать в законах можно полномочия, которые осуществляются органами власти по предметам ведения. Хотя в период 1993–2000 гг. происходило повсеместное заключение договоров о разграничении полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации.

После 2003 года законодатель пошел по иному пути. Все полномочия по совместным предметам ведения стали определяться, как правило, в соответствующих федеральных законах. По общему правилу, полномочия определяются в отраслевых законах (в сферах образования, обороны, недропользования, местного самоуправления и иных сферах, предусмотренных статьей 72 российской Конституции). Однако исключение, конечно же, существует: могут быть заключены договоры между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Это возможно только при наличии определенных условий:

1)    Экономические, географические и иные особенности субъекта Российской Федерации;
2)    Указанные особенности должны быть такими, что субъекту Российской Федерации необходимо разграничить полномочия иным образом, чем это предусмотрено федеральными законами.
3)    Договор о разграничении полномочий должен быть утвержден Федеральным законом.
4)    При этом все условия должны соблюдаться в совокупности.

Например, 24 июля 2007 года был принят Федеральный закон Российской Федерации «Об утверждении договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Согласно данному закону, учитывая, что использование и охрана земли, недр, водных, лесных и других природных ресурсов на территории Республики Татарстан составляют основу жизни и деятельности ее многонационального народа, Правительство Российской Федерации и Кабинет Министров Республики Татарстан заключают соглашения, предусматривающие совместное решение вопросов, связанных с экономическими, экологическими (в результате длительного использования нефтяных месторождений с учетом горногеологических условий добычи углеводородов), культурными и иными особенностями Республики Татарстан. Правительство Российской Федерации и Государственный Совет Республики Татарстан по затронутым проблемам вносят соответствующие законопроекты в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Таким образом, в Российской Федерации на сегодня происходит централизация власти. И, несмотря на самостоятельность субъектов Федерации, Россия стремится к единообразию в политической, экономической, социальной и иных сферах жизнедеятельности субъектов. Поскольку на данный момент ни экономическая, ни социальная политика в нашем государстве не сформировались должным образом, нельзя подвергать субъекты полной автономии, а необходимо унифицировать их деятельность на благо Российского государства.