О совершенствовании регулирования отношений собственности, возникающих при приватизации земель

Правовое регулирование земельных отношений – одна из самых политизированных проблем современной России. Это обусловлено, прежде всего, тем, что Конституцией Российской Федерации признано многообразие форм собственности на землю, изменилось также соотношение земельного и гражданского права в регулировании земельных отношений, возникла острая необходимость в обеспечении целевого использования земель и сохранении их качества.

Одной из актуальных задач земельного законодательства является регулирование всего комплекса отношений собственности, возникающих при приватизации земель сельскохозяйственного назначения и детальная проработка вопросов рыночного оборота земельных долей. Среди федеральных законов, реализующих идею частной собственности на землю, особое значение имеет Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (с последующими изменениями). В нем определены принципы правового регулирования публичного оборота земель, урегулированы отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, установлены правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, сформулированы условия предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность. В Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» поставлена задача по формированию условий для консолидации земельных участков у эффективно хозяйствующих субъектов и в фондах перераспределения, в том числе через решение проблемы изъятия неиспользуемых в сельскохозяйственном обороте земельных участков или земельных участков, используемых не по целевому назначению. Представляется, что для решения данной задачи должны быть упрощены установленные законодательством процедуры добровольного отказа от права собственности на земельные участки (доли), выделения земельных участков в счет земельных долей, а также распоряжения невостребованными земельными долями.

Предусмотренная земельным законодательством процедура выдела земельных участков в счет невостребованных земельных долей и признания на них права собственности публичных образований (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) в настоящее время несовершенна. Ее можно определить словами: длительность, затратность, неэффективность. Субъекты Российской Федерации приступили к работе по оформлению права собственности на земельные участки в счет невостребованных земельных долей. Так, в Свердловской области сформировано и поставлено на государственный кадастровый учет 76 тыс. га неиспользуемых сельскохозяйственных угодий в счет невостребованных долей. В судебном порядке признано право собственности Свердловской области на земельные участки общей площадью 23,5 тыс. га. Предусмотренная земельным законодательством процедура выдела невостребованных земельных долей и признания на них права собственности субъекта Российской Федерации не только сложная, но и весьма затратная для бюджетов публичных образований. При формировании земельного участка в счет невостребованных земельных долей до признания права собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования на такой земельный участок возникают значительные расходы. Положение нередко осложняется, когда хотя бы один из участников долевой собственности, чьи доли вошли в состав сформированного в счет невостребованных земельных долей земельного участка, реально распорядится своей земельной долей в ходе формирования земельного участка (заключит договор аренды земельной доли и т.п.) или в ходе судебного разбирательства заявит о своем намерении в будущем распорядиться земельной долей. Следствием таких действий является отказ в признании права собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования на конкретный земельный участок, а значит, работы по формированию земельного участка в счет оставшихся невостребованных земельных долей должны быть проведены заново, и на это потребуются дополнительные бюджетные средства. В целях решения указанных проблем необходимо внести в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» следующие изменения.

Во-первых, предусмотреть возможность признания за субъектами Российской Федерации или муниципальными образованиями в судебном порядке изначально права собственности на невостребованные земельные доли (без выделения в натуре), а затем предоставить возможность выделять их в отдельные земельные участки, формировать участки, производить регистрацию права собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования на сформированный земельный участок.

Во-вторых, до выдела земельных долей в земельные участки и государственной регистрации права собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования на такие земельные участки предоставить право субъекту Российской Федерации или муниципальным образованиям сдавать такие земельные доли или земельные участки в аренду для ведения сельскохозяйственного производства на неопределенный срок (для исключения ухудшения качественных характеристик сельскохозяйственных земель и в целях вовлечения их в сельскохозяйственное производство).

В-третьих, вернуться к ранее действовавшей норме, согласно которой собственники невостребованных земельных долей, не заявившие в течение девяноста дней со дня опубликования сообщения о невостребованных земельных долях о своем желании воспользоваться правами участников долевой собственности, не вправе были в дальнейшем заявлять свои права на указанные доли, в том числе при рассмотрении в суде заявления о признании права субъекта Российской Федерации или муниципального образования на невостребованные земельные доли.

В-четвертых, предусмотреть в Гражданском кодексе Российской Федерации возможность перехода выморочного имущества в виде доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения в порядке наследования по закону в собственность субъекта Российской Федерации или муниципального образования, на территории которого расположен земельный участок. Необходимо принимать во внимание, что в процессе выделения земельного участка в счет невостребованных земельных долей часть долей определяется в качестве выморочного имущества, которое в соответствии со статьей 1151 Гражданского кодекса РФ относится к федеральной собственности. Это является основанием для отказа судом в признании права собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования на этот земельный участок. При этом не учитывается, что всю работу по формированию земельного участка проводит субъект Российской Федерации либо муниципальное образование, которые и несут значительные расходы.

В-пятых, установить в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» обязанность участников долевой собственности произвести мероприятия по выделу земельной доли (долей) в натуре до 1 января 2012 г., одновременно предусмотреть в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях с 1 января 2013 г. ответственность за нарушение сроков выдела земельной доли (долей), установленных Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Данное предложение обусловлено тем, что значительное число участников долевой собственности, получивших земельную долю при приватизации сельскохозяйственных угодий до вступления в силу Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», не хотят реализовать свое право участника долевой собственности на выделение земельного участка, и зачастую становится невозможным получение достоверной информации об участниках долевой собственности и принадлежащих им земельных долях. Между тем, в силу ст. 15 указанного Федерального закона земельная доля является долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, поэтому субъект Российской Федерации или муниципальное образование не вправе производить вовлечение земельных участков в сельскохозяйственный оборот. Данная проблема возникает повсеместно, и решать ее необходимо в целях повышения заинтересованности в освоении земель сельскохозяйственного назначения и персонификации ответственности за ненадлежащее использование земель данной категории.

Наконец, необходимо реализовать положение, предусмотренное п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», в соответствии с которым случаи ненадлежащего использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения определяются в соответствии с Земельным кодексом РФ. Для этого в Земельном кодексе РФ следует установить перечень случаев ненадлежащего использования земельных участков, находящихся в частной собственности. При этом факты ненадлежащего использования или неиспользования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения должны устанавливаться в порядке осуществления государственного или муниципального земельного контроля.

К числу актуальных проблем современного земельного законодательства относится устранение и других факторов, сдерживающих развитие оборота земель сельскохозяйственного назначения, – неразвитость инфраструктуры оборота земель; недостатки механизма формирования земельных участков, постановки их на государственный кадастровый учет и государственной регистрации прав; пробелы в регулировании отношений собственности, возникших при приватизации земель сельскохозяйственного назначения; несовершенство системы управления земельными ресурсами. Законодателю также предстоит решить вопросы нормативно-правового обеспечения системы земельно-ипотечного кредитования, разработать надежный экономико-правовой механизм защиты прав залогодателей и залогодержателей.