Система гражданской юрисдикции России: от дезинтеграции к консолидации

Начиная с 1991 г., наблюдается довольно динамичное развитие гражданской юрисдикции России, которая постепенно приобретает черты целостной и завершенной в функциональном отношении системы. Принципиальное значение, на наш взгляд, имеют два обстоятельства, а именно: развитие гражданской юрисдикции происходило и продолжает происходить по эволюционному пути; процесс эволюционирования системы гражданской юрисдикции, как ответ на общественную потребность в коренных изменениях, носит циклический характер. Полный цикл развития гражданской юрисдикции включает три этапа, различающихся по своей целевой направленности: первый этап – дифференциация; второй этап – интеграция; третий этап – консолидация.

В самом начале первого этапа своего развития гражданская юрисдикция претерпела дезинтеграцию: от системы, полностью подконтрольной государству, необходимо было перейти к системе, в которой исключительной прерогативой государства признавалось бы только отправление правосудия по гражданским делам. Следующим шагом с логической необходимостью было определение тех функций, к выполнению которых в сфере гражданской юрисдикции могут быть допущены иные (помимо государственных) органы, то есть не что иное, как дифференциация гражданской юрисдикции.

Значение первого этапа, на наш взгляд, состояло в том, чтобы, с одной стороны, обеспечить преемственность в развитии гражданской юрисдикции, а, с другой стороны, определить приоритетные направления дальнейшего развития в указанной сфере общественных отношений. Иными словами, необходимо было определиться с основными параметрами будущей системы гражданской юрисдикции, выяснив, какие ее элементы требуют сохранения и развития, а какие должны быть упразднены как не отвечающие новым реалиям жизни.
Полагаю, не будет большим преувеличением сказать, что задачи первого этапа, связанные с созданием правовой основы деятельности органов гражданской юрисдикции, были в целом успешно выполнены, особенно в сфере юрисдикции хозяйственной, или арбитражной.

Своеобразным поворотным моментом стало принятие в 2002 г. двух процессуальных кодексов – АПК РФ и ГПК РФ, которые, на наш взгляд, заложили своего рода концептуальную основу для интеграционных процессов, происходящих в сфере гражданской юрисдикции России в настоящее время. Интеграция, применительно к сфере гражданской юрисдикции, подразумевает процесс постепенного выстраивания такой системы органов, которые бы могли в тесном взаимодействии между собой и в условиях существования как государственных, так и альтернативных процедур урегулирования юридических конфликтов, эффективно осуществлять функцию разрешения правовых вопросов спорного и бесспорного характера, возникающих у различных субъектов гражданского оборота. В этом смысле второй этап развития гражданской юрисдикции призван решить двоякую задачу: с одной стороны, устранить отставание процедурно-процессуальной составляющей деятельности несудебных юрисдикций по сравнению с судебными на основе единых стандартов юрисдикционной деятельности, а, с другой стороны, включить в систему недостающие сегменты (административные, ювенальные, патентные суды) и устранить дисбаланс между государственными и негосударственными процедурами урегулирования правовых конфликтов (в частности, примирительными).

Полагаю, что есть достаточные основания для вывода о том, что развитие процессуальной составляющей юрисдикционной деятельности идет по пути дифференциации и оптимизации процедурно-процессуальных форм с опорой на судебную процессуальную форму, которая приобретает характер базовой, основной, системообразующей. Отчетливо данные тенденции проявились с принятием Федерального закона «Об исполнительном производстве» от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ. Очевидно, что в данном случае можно констатировать своего рода «ассимиляцию» применительно к исполнительному производству по меньшей мере трех правовых институтов, традиционно связываемых с процессуальной формой деятельности судебных органов по гражданским делам – «сроки», «извещения и вызовы», «отказ в возбуждении производства».

Особое место среди факторов, обусловливающих интеграционные процессы в сфере гражданской юрисдикции, занимают системообразующие принципы гражданской юрисдикции. Это связано с тем, что такие принципы выполняют троякую функцию. Во-первых, они пронизывают своим действием все основные аспекты юрисдикционной деятельности. Во-вторых, посредством этих принципов задаются демократические стандарты юрисдикционной деятельности, без соблюдения которых она теряет свой смысл. Наконец, в-третьих, в этих принципах заложены необходимые предпосылки нормального функционирования всей системы гражданской юрисдикции.

Полагаю, что системообразующими, или общими для всей системы гражданской юрисдикции, являются следующие принципы: законность, справедливость, равенство всех перед законом и судом, независимость властного субъекта юрисдикционной деятельности, транспарентность, доступность юрисдикционной защиты прав и интересов, универсальная подведомственность гражданских дел судам общей юрисдикции, дис-позитивность, свобода выбора форм защиты в рамках системы гражданской юрисдикции, полиформизм (многоформие), сочетание начал устности и письменности, государственный язык юрисдикционной деятельности, обязательность указаний властного субъекта юрисдик-ционной деятельности, приоритет добровольного исполнения юрис-дикционных актов, оперативность. Определенные шаги в направлении признания указанных принципов на законодательном уровне сделаны в специальных законах, регулирующих деятельность отдельных органов гражданской юрисдикции, путем закрепления перечневых норм (ст. 6 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации», ст. 18 Федерального закона «О третейских судах в Российской Федерации», ст. 4 Федерального закона «Об исполнительном производстве»). Планируется включение нормы о принципах и в закон о примирительной процедуре с участием посредника (медиации).

Отдельным направлением интеграции в сфере гражданской юрисдикции, на наш взгляд, является усиление функциональной направленности деятельности (специализации) отдельных органов гражданской юрисдикции в соответствии с основными этапами правоприменительного процесса.

Известно, что к числу основных функций юрисдикционных органов относятся: предупреждение правовых конфликтов (сфера компетенции органов нотариата и органов регистрации прав); примирение конфликтующих сторон (в разной степени присутствует в деятельности всех органов гражданской юрисдикции, кроме органов исполнительной власти); разрешение (урегулирование) правовых конфликтов и иных юридических вопросов (основное полномочие всех юрисдикционных органов); принудительное исполнение юрисдикционных актов, вынесенных как судебными, так и несудебными юрисдикционными органами (компетенция органов принудительного исполнения требований, содержащихся в исполнительных документах).
От того, насколько последовательно в законодательстве выдерживается указанная специализация, зависит эффективность функционирования всей системы гражданской юрисдикции. Решение данной проблемы включает в себя несколько составляющих:

оптимальное распределение компетенции в части разрешения различных юридических вопросов в сфере гражданского оборота (оптимизация правил подведомственности юридических дел);

четкое определение условий применимости судебных и несудебных (альтернативных) процедур;

дальнейшее развитие функции нотариата как органа превентивного правосудия;

уточнение пределов компетенции иных (помимо службы судебных приставов) органов по исполнению требований, содержащихся в исполнительных документах.

Говоря о путях дальнейшего развития правового регулирования в сфере гражданской юрисдикции в рамках этапа интеграции, можно выделить краткосрочную и среднесрочную перспективы развития гражданской юрисдикции.

В краткосрочной перспективе (до 5 лет) с высокой степенью вероятности можно говорить о завершении формирования законодательного массива, регулирующего деятельность отдельных органов гражданской юрисдикции. На данном этапе первоочередным является принятие трех законов, два из которых будут первыми в своей области правового регулирования в России - федеральный конституционный закон о федеральных судах общей юрисдикции (возможный вариант - о судоустройстве судов общей юрисдикции) и федеральный закон о примирительной процедуре с участием посредника (медиации), а третий - федеральный закон о нотариате и нотариальной деятельности - должен прийти на смену ныне действующему закону - Основам законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. Принятие указанных законов в ближайшем будущем было бы оправданным по ряду причин, о которых много говорилось в литературе. Но в контексте темы настоящей работы хотелось бы подчеркнуть, что речь идет не только об устранении правовых пробелов, а прежде всего о завершении процесса построения эффективной системы гражданской юрисдикции, охватывающей все основные этапы и виды правоприменительной деятельности. Причем, конечно же, завершение в данном случае не означает полного прекращения какой бы то ни было работы, направленной на совершенствование и развитие отдельных составляющих указанной системы.

В среднесрочной перспективе (от 5 до 10 лет) представляется важным принятие двух законодательных актов - Исполнительного кодекса РФ и Федерального закона о нотариальных производствах (Нотариально-процедурного кодекса РФ)1. При осуществлении данного прогноза можно будет констатировать завершение процесса формирования процессуального законодательства России, подразумевающего принятие кодифицированных нормативных актов по всем основным видам процедурно-процессуальной деятельности, осуществляемой органами гражданской юрисдикции2. Еще одним нормативным актом, принятие которого, по нашему мнению, возможно в среднесрочной перспективе, является закон об АРС. Полагаю, что в случае успешной «обкатки» закона о примирительной процедуре с участием посредника (медиации) и интеграции посредничества в систему уже институционализированных в России юрисдикционных и неюрисдикционных процедур защиты гражданских прав возникнет потребность в систематизации на законодательном уровне всех применяемых альтернативных процедур урегулирования юридических конфликтов (а может быть и введения новых) посредством принятия специального, сводного федерального закона.

Что касается долгосрочной перспективы, то представляется, что следующим за интеграцией, третьим по счету периодом развития гражданской юрисдикции России должен стать период консолидации, направленный на объединение потенциалов всех составляющих гражданскую юрисдикцию органов в единое целое. Качественно новый уровень системы гражданской юрисдикции на данном этапе достигается путем разрешения двух взаимосвязанных задач: 1) обеспечение синхронности в развитии всех сегментов гражданской юрисдикции; 2) обеспечение оптимального соотношения материальных и процессуальных норм в регулировании деятельности органов гражданской юрисдикции.

В части правового регулирования долгосрочный план (10–20 лет), на наш взгляд, должен ознаменоваться принятием специального федерального закона обобщающего характера, который регулировал бы наиболее общие вопросы функционирования системы гражданской юрисдикции. Если говорить о названии такого законодательного акта, то думается наиболее точно его содержание и предназначение могло бы передать такое название: «Об общих принципах организации и деятельности органов гражданской юрисдикции в Российской Федерации»2. Среди вопросов, которые требуют приоритетного регулирования в рамках указанного закона, следует выделить несколько. Во-первых, необходимо на законодательном уровне закрепить основные понятия, используемые как в повседневном юридическом общении, так и в целом ряде нормативных актов, но не имеющие единой трактовки в науке – «юрисдикция», «гражданская юрисдикция», «юрисдикционный орган», «юрисдикционный акт», «юрисдикционные полномочия», «юрисдикционные формы защиты», «внеюрисдикционные формы защиты». Кроме того, важно посредством закрепления легальных определений на законодательном уровне провести разграничение таких смежных, но нетождественных понятий, как «юрисдикция», «компетенция», «подведомственность». Во-вторых, требуют закрепления системообразующие принципы гражданской юрисдикции как наиболее общие, основополагающие начала, пронизывающие своим действием все составляющие единой системы гражданской юрисдикции России. В-третьих, именно в законе об общих принципах организации и деятельности органов гражданской юрисдикции, на наш взгляд, следует систематизировать основные правила определения подведомственности юридических дел спорного и бесспорного характера. Ведь имеющееся регулирование подведомственности в нормативных актах различной отраслевой принадлежности касается либо исключительно подведомственности судебных органов (ГПК РФ, АПК РФ, ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»), либо компетенции отдельных органов гражданской юрисдикции (ФЗ «О третейских судах в РФ»), либо порядка реализации права на судебную защиту, в основном судебной (большинство законодательных актов, регулирующих отдельные виды материальных правоотношений в сфере гражданского оборота).

Уместным в этой связи было бы более четкое закрепление в указанном законе и критериев разграничения подведомственности. В отдельном параграфе раздела, посвященного вопросам подведомственности, на наш взгляд, целесообразно было бы урегулировать правовой механизм разрешения коллизий подведомственности, который в настоящее время отсутствует. Полагаю, данный вопрос в любом случае потребует нормативного разрешения в обозримом будущем. Однако, регулирование указанного вопроса в процессуальных кодексах едва ли возможно, поскольку данный вопрос выходит за рамки предмета правового регулирования процессуальных отраслей права. Не представляется возможным и регулирование указанного вопроса в судоустройственных законах, во-первых в силу организационно-процедурного характера этого вопроса; во-вторых, по той причине, что актуальность вопросао разрешении коллизий подведомственности не ограничивается рамками только судебной системы.

В качестве вывода хотелось бы отметить следующее. Современная гражданская юрисдикция России образует систему органов, в основе интеграции которых в единое целое лежат, по меньшей мере, три фактора – общая целевая направленность деятельности, наличие общих принципов осуществления деятельности, а также наличие процессуально-процедурных форм деятельности, генетически тяготеющих к судебной форме или имеющих с ней отдельные черты сходства. Как структурно сложное системное образование, гражданская юрисдикция не вполне согласуется с традиционным (узким) значением, которое вкладывается в понятие «система органов». Прежде всего, для системы гражданской юрисдикции не характерно наличие единого организационного центра в сочетании с иерархической соподчиненностью различных уровней системы друг другу и высшему органу системы. Кроме того, для системы гражданской юрисдикции характерно многообразие процедурно-процессуальных форм деятельности составляющих ее органов. Наконец, общая цель деятельности всех органов гражданской юрисдикции – обеспечение эффективной защиты прав и интересов участников гражданского оборота – предопределяет существование множества подсистем органов, имеющих специфику как в организационном построении, так и в порядке осуществления своей деятельности (судебная система, система нотариата, система органов принудительного исполнения юрисдик-ционных актов, третейские суды и т. д.).

бы особо подчеркнуть, что речь не идет о наделении МЮ РФ какими-либо дополнительными по отношению к уже имеющимся у него властными полномочиями в отношении того или иного сегмента системы гражданской юрисдикции. Напротив, в случае реализации указанного подхода в качестве функций общего характера (которые данный орган компетентен осуществлять в отношении всей системы гражданской юрисдикции) могут рассматриваться лишь такие функции, как выработка общей стратегии развития с привлечением всех вовлеченных в него субъектов, мониторинг складывающейся ситуации, право законодательной инициативы, право обращения в КС РФ на предмет проверки конституционности отдельных положений нормативных актов в сфере гражданской юрисдикции и некоторые другие.