Проблемы определения понятия «социальное обеспечение»

Социальное обеспечение являлось спутником человеческой цивилизации с самого начала ее существования. Оно складывалось как «институт, посредством которого происходит удовлетворение жизненных потребностей людей, нуждающихся в поддержке со стороны общества».

С развитием общественных отношений содержание этого института менялось, и в разное время существовали различные точки зрения на вопрос о понятии социального обеспечения. Это было продиктовано различными причинами – политическими, идеологическими, культурными, демографическими и другими.

Сегодня, в отсутствие нормативного определения в российском законодательстве понятия «социальное обеспечение» существует множество научных определений. Эти определения социального обеспечения даются через разные признаки и содержание данного понятия. Разностороннее понимание социального обеспечения указывает на особую значимость социального обеспечения для государства, общества, отдельного человека, а также иллюстрирует многогранность данного понятия. От решения вопроса о понятии социального обеспечения зависит формирование соответствующего законодательства.

Социальное обеспечение как государственную систему материального обеспечения граждан в старости, а также в случае болезни и нетрудоспособности определяют С. И. Ожегов и Н. Ю. Шведова. С точкой зрения филологов на правовые вопросы не следует соглашаться, поскольку она не является исчерпывающей, лишь частично определяет отдельные элементы социального обеспечения.

С позиций экономической науки предлагается следующее определение. Социальное обеспечение – это совокупность экономических отношений, возникающих в процессе распределения общественной части прибавочного продукта, предназначенных для содержания и обслуживания нетрудоспособных членов общества. Данную позицию не следует признавать удачной, поскольку социальное обеспечение образуют не только экономические правоотношения, но и иные, в частности, правовые.

Р. И. Иванова рассматривает социальное обеспечение как форму распределения социальных благ не в обмен на затраченный труд с целью удовлетворения жизненно необходимых потребностей стариков, больных, детей, иждивенцев, потерявших кормильца, безработных, всех членов общества в целях охраны здоровья и нормального воспроизводства рабочей силы за счет специальных фондов, создаваемых в обществе, в случаях и на условиях, установленных в социальных, в том числе, правовых, нормах4. Полагаем, такое определение понятия социального обеспечения является не совсем удачным, т.к. предлагается излишне расширенное содержание понятия социального обеспечения («всех членов общества»), а также используются оценочные термины.

Определение социального обеспечения с отдельных сторон не способствует пониманию его как системы. Поэтому следует выделить признаки социального обеспечения и сконструировать на их основе понятие социального обеспечения.

С целью избежать некорректного обозначения понятия социального обеспечения исключим неоднозначные для понимания, но употребленные некоторыми авторами вышеуказанных определений, такие оценочные термины как: «необходимые жизненные потребности», «надлежащие материальные условия», «социально-значимые обстоятельства», «средства в объеме, достаточном для удовлетворения социально значимых потребностей», «жизнеобеспечение» – для каждого конкретного человека, в каждом конкретном случае они различаются, а также неправовые категории, такие как забота, старость, старики, престарелые, используемые некоторыми авторами в научных дефинициях социального обеспечения. Также следует давать абстрактное определение (через родовидовое отличие), а не казуистическое (через перечисление составляющих), «поскольку перечни усложняют законодательный текст, и, кроме того, создают возможности для появления пробелов и упущений в законодательстве».

Итак, для определения понятия социального обеспечения в первую очередь следует установить его родовидовые отличия.
Различными авторами родовой признак социального обеспечения определяется по-разному.

М. О. Буянова пишет, что социальное обеспечение – это «форма выражения социальной политики»2; М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова полагают, что «социальное обеспечение – это один из способов распределения части валового внутреннего продукта»3; В. Ш. Шайхатдино-вым, Л. В. Сотниковой, Д. А. Никоновым и А. В. Стремоуховым под родовидовым признаком социального обеспечения понимается система общественных отношений4; И. В. Григорьев отмечает, что «социальное обеспечение – это урегулированные нормами права общественные отношения»5; М. Ю. Федорова рассматривает социальное обеспечение как «предоставление»6; А. Е. Козлов и Андреев – как систему государственных и общественных мероприятий1; И. В. Гущин – как «часть экономических распределительных отношений, входящих в совокупность производственных и составляющих экономический базис социалистического общества».
На основе анализа и обобщения обозначенных выше высказываний, родовой признак социального обеспечения определяется как общественные отношения. Общественные отношения разнообразны, поэтому по признаку «общественные отношения» социальное обеспечение не отграничивается от иных видов социального взаимодействия. Это означает, что нам следует выделить видовые признаки общественных отношений по социальному обеспечению.

В. Ш. Шайхатдинов указывает на три группы общественных отношений в рамках социального обеспечения: по образованию и распределению фондов, предназначенных для социального обеспечения (входящие в предмет финансового права), по управлению социальным обеспечением (включены в предмет административного права), по предоставлению гражданам отдельных видов обеспечения. Исходя из этого, общественные отношения по социальному обеспечению включают в себя экономическую и правовую составляющие. Можно также отметить политические элементы социального обеспечения. Экономическая составляющая касается распределения социальных благ. С другой стороны, в теории права отмечается, что в сферу правового регулирования входят три группы отношений: отношения людей по обмену ценностями, как материальными, так и нематериальными; по властному управлению обществом; а также по обеспечению правопорядка3. В. Ш. Шайхатдинов поясняет: складывающиеся в результате поведения людей «общественные связи – волевая форма распределительных отношений, поэтому они поддаются правовому регулированию»4. Из трех групп отношений, поддающихся правовому регулированию, к социальному обеспечению относятся отношения по обмену ценностями, а также по властному управлению. Отношения по обмену ценностями и властному управлению органично, системно взаимосвязаны: например, суммы, подлежащие выплате, фиксируются нормами права, зависят от экономической ситуации, политической конъюнктуры. Иные отношения по социальному обеспечению также образуют связи и взаимодействуют. Поэтому социальное обеспечение по родовидовому признаку необходимо рассматривать как систему правоотношений.

Следующий признак социального обеспечения – это специфический субъектный состав участников социального обеспечения.

Среди ученых нет единодушия относительно данного вопроса. М. О. Буянова, М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова определяют признак субъекта социального обеспечения как круг лиц, подлежащих обеспе-чению1. В. Ш. Шайхатдинов полагает, что следует также указывать на сторону, обязанную предоставлять социальное обеспечение (органы государственной власти, местного самоуправления, организации и т. д.2 Точки зрения В. Ш. Шайхатдинова придерживаются Л. В. Сот-никова3, Д. А. Никонов, А. В Стремоухов 4. представляется верным выделять двух сторон социального обеспечения – обязанную и управо-моченную.

Отношения по социальному обеспечению складываются между гражданами, имеющими право на социальное обеспечение, и органами государства, местного самоуправления, а также организациями, гражданами (включая индивидуальных предпринимателей и работодателей-физических лиц), обязанными предоставлять обеспечение, т. е. между субъектами обеспечения и субъектами предоставления обеспечения.

B.    Ш. Шайхатдинов отмечает, что между данными субъектами нет равенства, нет подчиненности, свобода распоряжения правами принадлежит только гражданам, а имущественные обязанности, как правило, возложены на органы социальной защиты населения.

Возникновение правоотношений по социальному обеспечению между гражданами (субъектами обеспечения) и органами государства, местного самоуправления, организациями и гражданами (обязанными предоставлять обеспечение) является признаком социального обеспечения, характеризующим его субъектную сторону.

Социальное обеспечение связано с социальными рисками. Е. Е. Ма-чульская полагает, что социальные риски являются признаками социального обеспечения6. В. Ш. Шайхатдинов пишет, что социальное обеспечение возникает при наступлении социальных рисков, влекущих неблагоприятные последствия7; И. В. Григорьев, Л. В. Сотникова, Д. А. Никонов, А. В. Стремоухов также отмечают связь социального обеспечения с социальными рисками. М. В. Лушникова определяет социальные риски как «опасности, возникающие по причинам общественного (массового) характера»1, и отмечает четыре признака социального риска: 1) объективный, общественный (массовый) характер; 2) это риск утраты или уменьшения заработка, либо дохода как источника средств к существованию; 3) возможность и необходимость его учета и измерения при определении объема и дифференциации страховых взносов между участниками; 4) социальное страхование осуществляется заранее до наступления страхового случая в целях последующей компенсации неблагоприятных последствий на началах солидарности за индивидуальный риск2. Полагаем, что снижение доходов, наступление пенсионного возраста, и ряд других социальных рисков не следует называть «опасностью», однако опасность может относиться к способу наступления страхового случая, к примеру, к условиям получения травмы, повлекшей инвалидность. В объективности характера социального риска проявляется его независимость от воли субъектов обеспечения. Безусловно, социальные риски связаны со снижением доходов, повышенными расходами, влекут различные последствия, как благоприятные (к примеру, рождение ребенка), так и неблагоприятные (например, утрата дохода). Признак возможности и необходимости учета риска и измерения при определении объема и дифференциации страховых взносов между участниками относится в большей степени к расчетной, чем к сущностной стороне социальных рисков, однако следует признать, что подход к определению объема социального обеспечения вследствие социальных рисков должен дифференцироваться в зависимости от вида риска. К тому же следует учитывать, что не все риски, влекущие социальное обеспечение, подлежат страхованию.

Думается, правильный подход к описанию социальных рисков сделан В. Ш. Шайхатдиновым и И. В. Григорьевым: социальные риски обусловливают социальное обеспечение, не зависят от воли субъектов обеспечения, влекут за собой утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность, бедность, иные неблагоприятные последствия. Однако следует сделать оговорку о том, что социальные риски могут повлечь не только неблагоприятные, но и благоприятные последствия.

Социальное обеспечение сложилось как система защиты граждан от социальных рисков. Поэтому основная цель социального обеспечения – в предоставлении гражданам защиты от социальных рисков, влекущих за собой утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообес-печенность, бедность, иные неблагоприятные последствия. Также существуют иные подходы к определению цели социального обеспечения. М. О. Буянова полагает, что «основной целью каждого вида обеспечения является выравнивание социального положения отдельных категорий граждан с остальными членами общества»1. М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова отмечают, что цель социального обеспечения состоит в выравнивании личных доходов в случае наступления социальных рисков2. В. Ш. Шай-хатдиновым выделяется цель – предупреждение, смягчение или устранение неблагоприятных последствий наступления социальных рисков3. Не следует говорить только о цели выравнивания личных доходов, поскольку неблагоприятные последствия могут иметь не только материальный (денежный) характер. Цель социального обеспечения сориентирована на предупреждение, смягчение, устранение неблагоприятных последствий социальных рисков.

Одним из определяющих признаков социального обеспечения выступает алиментарный характер обеспечения, т.е. предоставление социального обеспечения бесплатно, безэквивалентно, а не в обмен на блага, труд, иные встречные действия. Алиментарность связывается с целью, назначением социального обеспечения. По критерию-признаку, алимен-тарности, виды выплат или услуг, входящих в социальное обеспечение, можно отмежевать от сходных с социальным обеспечением, но не относящихся к нему выплат и услуг.

Виды обеспечения составляют основное содержание правоотношений между обязанными и управомоченными субъектами социального обеспечения.

Социальное обеспечение предоставляется в различных формах. К классификации форм обеспечения в науке также отсутствует единый подход.

А. С. Зайкин указывает, что социальное обеспечение «охраняет» уровень и качество жизни граждан «в форме различных пенсий, пособий, услуг, льгот, натурального содержания, преимуществ»4. Далее, автор объединяет указанные формы обеспечения в два вида социального обеспечения – денежные выплаты и услуги5. Пенсии и пособия относятся к денежным выплатам. Второй выделенный им вид социального обеспечения – услуги – А. С. Зайкин дополняет натуральными видами содержания, включая медицинскую помощь и лечение, лекарственную помощь, санаторно-курортное лечение и обслуживание, диетическое питание, протезирование, социально-трудовую реабилитацию инвалидов и их трудоустройство, обеспечение транспортными средствами инвалидов и др.

В. Ш. Шайхатдиновым рассматривается в составе системы социального обеспечения подсистема видов социального обеспечения. При этом подсистема видов социального обеспечения представляется в виде системы денежных выплат, натуральных выдач и услуг. Систему социального обеспечения составляют блоки: система пенсионного обеспечения, денежных пособий и компенсационных выплат, медицинской помощи, социального обслуживания, льгот, социальной помощи, социальной поддержки3. Автор предлагает также классифицировать виды социального обеспечения по способу аккумуляции денежных средств4. Не решены вопросы отнесения отдельных видов выплат к социальному обеспечению. В частности, вопрос о том, является ли выплата стипендий видом социального обеспечения дискуссионный.

Следует отметить, что существуют различные виды стипендий – государственные стипендии для учащихся федеральных государственных образовательных учреждений начального профессионального образования; академические стипендии; государственные стипендии для аспирантов и докторантов; социальные стипендии; именные стипендии; стипендии для слушателей и студентов из числа граждан, проходивших военную службу, федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования.
Стипендии предоставляются, потому что студенты считаются занятыми (при том, что не работают), но им необходимо предоставление средств к существованию.

К примеру, академические стипендии выплачиваются не всем студентам, а только обучающимся по очной форме обучения на «отлично», или на «хорошо» и «отлично», или на «хорошо», т.е. от студента для получения академической стипендии требуется успешно проходить обучение и учиться на оценки не ниже оценки «хорошо». Государственные стипендии для аспирантов и докторантов назначаются при зачислении (поступление в аспирантуру или докторантуру) и по результатам ежегодной аттестации, т. е. происходит не автоматически и безэквивалентно, а «в обмен» на успешное прохождение обучения. Что касается именных стипендий, то основание их назначения – особые успехи в учебной и научной деятельности, т. е. именные стипендии также не предполагают алиментарности. Стипендии для учащихся федеральных государственных образовательных учреждений начального профессионального образования выплачиваются при отсутствии задолженности по результатам экзаменационной сессии. Таким образом, указанные виды стипендий по критерию алиментарности не относятся к социальному обеспечению.

В отношении социальных стипендий, стипендии для слушателей и студентов из числа граждан, проходивших военную службу, федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования можно говорить о том, что такие стипендии представляют собой вид социального обеспечения.

Назначение социальных стипендий ставится в зависимость от наступления социальных рисков: сиротство, признание в установленном порядке инвалидности I и II групп, если субъект социального обеспечения пострадал в результате аварии на Чернобыльской АЭС и других радиационных катастроф, либо является инвалидом и ветераном боевых действий1. Назначение государственной социальной стипендии осуществляется пределах средств, предусмотренных на эти цели в стипендиальном фонде (ч. 26. Типового положения о стипендиальном обеспечении…), т. е. выплата социальных стипендий производится из специализированного фонда. Предоставляется на условиях безвозмездности, и требует от студента (аспиранта, докторанта) лишь сохранения своего статуса студента (аспиранта, докторанта), а также статуса инвалида I и II группы, сироты, и др., никаких дополнительных условий и встречных действий не предполагается.

Справедливо замечание В. Ш. Шайхатдинова о том, что «целевое назначение видов социального обеспечения и стипендий различно. Если выплаты социального обеспечения предоставляются гражданам в целях поддержания процесса жизни вне оплаты по труду или в дополнение к ней, то основное назначение стипендий – обеспечить с материальной стороны получение гражданами среднего специального и высшего образования». Однако В. Ш. Шайхатдинов здесь рассматривает не все виды стипендий, поэтому делает столь категоричный вывод.

Нами уже указывалось, что казуистические определения проигрывают абстрактными в юридической технике, поэтому определение социального обеспечения через перечисление его видов не будет являться правильным, поскольку общественные отношения развиваются, дополняются, сокращаются. Иначе мы можем столкнуться с подобными ситуациями: со временем социальное обеспечение ветеранов ВОВ, иных лиц, обеспечение которых связано с наступлением «разового» основания для социального обеспечения (пострадавших в аварии на Чернобыльской АЭС, ликвидаторов ее последствий и др.) будет сходить на нет вследствие сокращения по естественным причинам количества субъектов такого обеспечения. К тому же, не по всем видам социального обеспечения существует однозначность мнений относительно того, относятся ли они к социальному обеспечению, или нет. Поэтому при определении понятия «социальное обеспечение» следует использовать обобщающие формулировки, охватывающие всевозможные виды социального обеспечения, отграничивающие при этом виды социального обеспечения от иных видов обеспечения.

На наш взгляд, целесообразна классификация видов социального обеспечения, подразделяющая социальное обеспечение на: социальное обеспечение, предоставляемое в материальной форме (т. е. в денежной и товарной, вещественной форме) и иные виды социального обеспечения (в форме действий, услуг, улучшения настроения, самочувствия и др.).

Материальная форма предоставления при таком подходе включает в себя выплату всех видов пенсий и пособий, компенсационных выплат, отдельные виды стипендий, натуральные выдачи (включая диетическое питание), меры социальной поддержки, предоставляемые в денежной форме.

К иным видам социального обеспечения относятся не вещественное, не денежное, не товарное, предоставление благ, а предоставление в виде оказания услуг и иных действий, не подлежащих оплате. Так, в число иных видов социального обеспечения входят социальное обслуживание (включая помощь в приобретении медикаментов, продовольственных и промышленных товаров первой необходимости, организацию питания, меры по социальной адаптации, сопровождение в медицинские учреждения инвалидов и граждан пожилого возраста), медицинская помощь, социальная поддержка, бесплатная юридическая помощь и др.

Финансирование обеспечения осуществляется из специально созданных, специализированных фондов (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонды обязательного медицинского страхования) прямое бюджетное финансирование, а также источники финансирования организаций.

Правоотношения по социальному обеспечению регулируются нормами права социального обеспечения. «Право социального обеспечения имеет в качестве своих источников нормативные правовые акты различной юридической силы, разнообразной сферы применения, принимаемые различными органами», к ним относятся международные правовые акты, нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления, локальные нормативные акты (предприятий, учреждений в рамках предоставления за счет собственных средств социальной помощи своим работникам).

Интересен прецедент, связанный с предоставлением единовременной материальной помощи семьям граждан, погибших (умерших) либо пропавших без вести в результате аварии в филиале ОАО «РусГидро» – «Саяно-Шушенская ГЭС», произошедшей 17 августа 2009 г., а также гражданам, пострадавшим в результате указанной аварии (далее соответственно – погибшие (умершие) или пропавшие без вести, пострадавшие граждане). Распоряжением Правительства РФ от 22 августа 2009 г.2 признано необходимым оказание единовременной материальной помощи семьям граждан, погибших (умерших) либо пропавших без вести в результате аварии, а также гражданам, пострадавшим в результате указанной аварии. Минфину России выдано распоряжение, выделить в 2009 г. из резервного фонда Правительства Российской Федерации Правительству Республики Хакасия средства для: выплаты единовременной материальной помощи семьям погибших (умерших) или пропавших без вести граждан в размере 1 млн. рублей на каждого погибшего (умершего) или пропавшего без вести гражданина; пострадавшим гражданам – в размере 100 тыс. рублей на каждого пострадавшего гражданина.

В соответствии со ст. 23 Федеральным Конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»3, в форме распоряжений Правительством издаются акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера. Это означает, что выплаты установлены ненормативным правовым актом. Отсюда возникает закономерный вопрос: будет ли являться социальным обеспечением такая выплата? Полагаем, следует дать положительный ответ на данный вопрос. Целевое назначение единовременной материальной помощи семьям граждан, погибших (умерших) либо пропавших без вести в результате аварии, а также гражданам, пострадавшим в результате указанной аварии в дополнительной материальной поддержке, т.е. предоставлении социального обеспечения. Отношения по социальному обеспечению в этом случае возникают между субъектами обеспечения и субъектами, обязанными предоставлять обеспечение, на основах алиментарности, в связи с социальными рисками.

При этом использован новый порядок установления социального обеспечения – путем издания ненормативного акта. Получается, социальное обеспечение предоставляется на основании ненормативного акта. Поэтому источником права социального обеспечения следует признавать не только нормативные, но и ненормативные правовые акты.

Итак, нами выделен ряд признаков социального обеспечения: системность, в основе социального обеспечения лежат правоотношения, субъектный состав (обязанные субъекты, субъекты обеспечения), финансирование из специально созданных, специализированных фондов, связь с социальными рисками, алиментарность, а также виды обеспечения.

С учетом вышеизложенного, под социальным обеспечением следует понимать систему правоотношений, возникающих между гражданами (субъектами обеспечения) и органами государства, местного самоуправления, организациями и гражданами-работодателями физических лиц (обязанными предоставлять обеспечение), по поводу материального и иных видов предоставления, при наступлении не зависящих от воли субъектов обеспечения социальных рисков, влекущих за собой утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность, бедность, иные неблагоприятные последствия в целях предупреждения, смягчения или устранения неблагоприятных последствий наступления этих рисков.