О совершенствовании механизма привлечения иностранных инвестиций на основе соглашений о разделе продукции

В условиях пока еще низкого кредитного рейтинга России привлечение крупных финансовых средств, необходимых для реализации долгосрочных инвестиционных проектов, через традиционные механизмы заемного финансирования оказывается невозможным. В целом малоблагоприятный инвестиционный климат в России требует поиска новых решений проблемы привлечения инвестиций.

В настоящее время наиболее актуальной является корректировка созданного инвестиционного механизма в минерально-сырьевых отраслях экономики РФ, где инвестиции, как известно, сопряжены с большим риском, с длительным сроком окупаемости и т.п., однако именно эти отрасли обеспечивают более половины экспортного потенциала РФ.

Одним из принципиальных направлений этой деятельности является гораздо более широкое внедрение договорных отношений между инвестором и государством. Как свидетельствует зарубежный опыт, использование преимущественно гражданско-правовых методов регулирования в инвестиционной сфере, при которых государство и инвестор выступают в качестве равноправных сторон в отношениях, основанных на договоре между ними, позволит улучшить существующее положение. Так, в начале 60-х годов прошлого века в число передовых нефтегазодобывающих государств вышли такие страны, как Великобритания, Нидерланды, Индонезия. Этот рывок состоялся во многом благодаря применению норм и правил гражданско-правового характера при предоставлении прав на пользование недрами. Другим примером продуманной стратегии гражданско-правового регулирования в рассматриваемой сфере являются успехи Норвегии, которая, не имея никакого опыта в развитии нефтедобывающей отрасли, за 30 лет с момента начала работ на месторождениях Северного моря стала одной из ведущих нефтегазовых держав в мире.

Идея концессии имела поддержку и в Советском Союзе - на начальном этапе восстановления экономики и создания основ для будущей индустриализации. Впервые соображения по предоставлению США права участия в эксплуатации природных ресурсов России на концессионных началах были подготовлены Комиссией внешней торговли при ВСНХ РСФСР в мае 1918 года. А уже спустя три года на территории нашей страны появились первые американские концессии. Наиболее успешно концессии развивались в 1922-1926 гг., их общее количество к концу этого периода достигло 1721.

Специфика гражданско-правовых отношений между государством и негосударственным инвестором требует гибкого и детального их регулирования. Однако в начале нового тысячелетия мы не обладаем такой же оперативностью в формировании нормативно-правовой базы для привлечения эффективных инвесторов и крупных инвестиций, как в 20-е годы ХХ века.
В настоящее время Россия занимает по количеству привлекаемых инвестиций далеко не первое место. В развивающиеся рынки ежегодно инвестируются свыше 500 млрд долларов США. На долю России приходится чуть менее 5 млрд долларов ежегодно (менее 1%). Это, конечно же, несопоставимые масштабы инвестиционной активности по сравнению с тем, каким потенциалом обладает страна.

Подсчитано, что для модернизации реального сектора отечественной экономики необходимы ежегодные инвестиции в объеме до 100 млрд долларов. И, конечно же, экспорт нефти и газа, внутренние источники накопления такого уровня инвестиций дать не могут. Поэтому активная интеграция России в мировые рынки, в первую очередь в рынки капитала - рассматривается Правительством РФ как приоритетная задача государственной инвестиционной политики.

Нестабильность налогового режима в экономике современной России дала толчок формированию альтернативной налоговой системы, сочетающей в себе контрактные отношения гражданско-правового характера и стабильные правила распределения добываемой продукции (прежде всего, между государством и недропользователем). Таким относительно новым для России решением указанных вопросов является сотрудничество с иностранными инвесторами (возможно участие и отечественных инвесторов) на основе соглашений о разделе продукции (далее в работе – СРП). Именно механизм СРП в условиях сегодняшней России мог бы обеспечить инвестору наибольшую правовую и налоговую стабильность при реализации долгосрочных инвестиционных проектов, а стране обеспечить приток необходимых капиталов. Так, например, возможный доход государства по СРП лишь с одного Приобского месторождения оценивается специалистами в 36 млрд долл. США.

СРП значительно упрощают систему налогообложения, четко определяя на многие годы вперед порядок формирования доходов инвестора и государства. При этом на разработку месторождений государство ничего не тратит, все риски по освоению месторождения несет инвестор, а доходы в казну начинают поступать сразу же после начала работ на месторождении. Причем доходы государства могут быть колоссальными – СРП только в нефтедобывающей промышленности способны приносить бюджету около 100 млрд рублей в год (примерно такая сумма ежегодно выделяется из федерального бюджета на здравоохранение, культуру, образование и сельское хозяйство).

В разных странах и в разное время механизм СРП претерпевал весьма существенные изменения. Но во всех случаях цель была одна: создать стабильные, корреспондирующие с мировой юридической и финансовой практикой условия для привлечения крупных инвестиций в горнорудные проекты. Стабильные и разумные «правила игры» являются важнейшей составляющей инвестиционной привлекательности нефтегазовых проектов, для которых характерна высокая степень риска, обусловленная высокой капиталоемкостью и длительными сроками окупаемости инвестиций, как правило, от 8 до 10 лет.

Высокая эффективность СРП в ряде стран мира явилась одной из причин принятия в РФ 30 декабря 1995 г. Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» № 225-ФЗ5 (далее – ФЗ «О СРП»), который детально регламентирует инвестиционный механизм в минерало-сырьевых отношениях путем более широкого внедрения договорных отношений между государством и инвестором.

Термин «соглашения о разделе продукции» впервые появился в российском законодательстве в Законе РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»6. С принятием Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2285 «Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами»7 был определен конкретный российский механизм СРП. В его основу положена так называемая индонезийская модель с добавлением платы за право пользования недрами. Основные положения названного Указа нашли отражение в ФЗ «О СРП».

В соответствии со ст. 4 ФЗ «О СРП», соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (далее – инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соответствии с положениями указанного закона.

Основная цель ФЗ «О СРП» – способствовать созданию в России благоприятного инвестиционного климата в области недропользования, гарантировав частному – как отечественному, так и зарубежному – капиталу налоговую стабильность.

СРП обеспечивают не только стабильную долгосрочную правовую основу предпринимательской деятельности в недропользовании, но и позволяют при этом учесть специфические особенности резко отличающихся друг от друга месторождений полезных ископаемых. До принятия ФЗ «О СРП» в российском законодательстве этот вопрос специально не регулировался, и эти соглашения подпадали под действие всего блока инвестиционного законодательства. Это вело к недоучету специфики этой формы сотрудничества и неиспользованию ее положительных потенциальных возможностей. При отсутствии специального регулирования СРП увеличивается предпринимательский риск, ведущий к сокращению инвестиционного предложения.

ФЗ «О СРП» вместо обязательной уплаты налогов ввел систему, при которой государство и иностранный инвестор заключают соглашение (договор), где на определенный срок оговариваются платежи инвестора, а произведенная продукция делится между ними в определенной пропорции. В соответствии со ст.13 ФЗ «О СРП», из всех налогов, сборов и пошлин инвестор платит только налог на прибыль и налог за право пользования недрами (раздел продукции для него - по сути налоговая льгота). Таким образом, с принятием ФЗ «О СРП» принцип налогообложения изменен, он не является чисто фискальным, но приобретает регулирующую роль, уравновешивая интересы государства и инвестора в получении нормы прибыли, что и достигается механизмом раздела продукции.

Соглашение о разделе продукции привлекательно для государства тем, что, в отличие от других форм заимствований или лицензионных режимов (типа концессий), раздел продукции не грозит стране усилением долгового бремени или потерей контроля над недрами и сырьевыми ресурсами. Суверенные права государства на владение недрами и их ресурсами сохраняются, поскольку речь идет не о приватизации недр, а об их аренде в течение определенного срока. Инвестиции и кредиты, связанные с СРП, привлекаются на коммерческой основе и, таким образом, не ведут к росту государственной задолженности. При этом разведку полезных ископаемых и другие работы инвестор проводит за свой счет, в случае неудачи затраты ему никто не компенсирует. Положительным моментом СРП является и то, что в результате реализации их положений происходит разработка новых и труднодоступных, трудоемких месторождений, обеспечивается рост занятости населения в отдельных районах, развитие инфраструктуры этих районов, расширяются возможности сбыта продукции отечественных производителей и т.п. Для инвесторов СРП привлекательно тем, что обеспечивает стабильность и предсказуемость, чрезвычайно важные для любых крупных инвестиций, хотя оно не гарантирует от коммерческого риска, в частности, связанного с изменением цен на нефть и спроса на нее.

Раздел продукции наиболее рационально использовать при разработке месторождений с большими, но трудноизвлекаемыми запасами – особенно в районах с суровым климатом, где разведка запасов сопряжена с высоким риском, а освоение требует колоссальных инвестиций (на шельфе арктических морей и в неосвоенных северных российских регионах). Пока инвесторов интересуют в России лишь нефтегазовые месторождения, хотя такая форма инвестирования возможна и при разработке твердых полезных ископаемых (золота, серебра, цветных и редких металлов). Например, в соответствии с Федеральным законом от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» могут заключаться договоры (соглашения) о разделе продукции при осуществлении геологического изучения, разведки и добычи драгоценных металлов и драгоценных камней с участием российских и иностранных инвесторов (ст. 25).

Таким образом, механизм СРП открывает хорошие возможности для привлечения инвестиций в реальное производство. Однако в нашей стране эти великолепные потенциальные возможности пока не могут полностью реализоваться, потому что существует множество причин, которые существенно ограничивают возможности привлечения инвестиций через применение СРП. В результате на сегодняшний день из 25 соглашений по разделу продукции в России реально работают только четыре проекта на условиях СРП («Сахалин-1» и «Сахалин-2», Харьягинское и Самотлорское) - те, что были подписаны еще до появления ФЗ «О СРП». Некоторые же авторы к реально работающим относят только одно СРП9.
Эти проекты работают во многом благодаря тому, что в них зафиксированы так называемые «дедушкины оговорки» - гарантии, что любые изменения законодательства, ухудшающие положение инвестора, не распространяются на действующие проекты до полной их окупаемости. Такая общемировая практика, гарантирующая инвестору, что условия работы как минимум не ухудшатся, никак не приживается в российском законодательстве. Справедливости ради следует сказать о том, что «дедушкина оговорка» закреплена и в ФЗ от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях».10 Но речь должна идти об общем режиме для всех инвесторов, а не только иностранных.

Для обеспечения активного использования СРП в России необходимо выявить препятствующие этому причины и разработать меры по их устранению, что давно назрело и необходимо. Нельзя сказать, что работа в этом направлении не ведется. Напротив, в современной России дискуссии о СРП ведутся уже более 10 лет и высказано много интересных предложений о путях развития СРП. Однако на сегодняшний день не устранены даже самые очевидные препятствия, которые кратко рассмотрим в данной работе.

Представляется, что ФЗ «О СРП» до сих пор эффективно не действует из-за сложной процедуры получения доступа к ресурсам на условиях СРП, которая чрезвычайно забюрократизирована и усложнена. Так, например, только на предварительной стадии разработки конкретного СРП необходимо получить около 2000 различных разрешений и согласований.
Сахалинский опыт показал, что для включения месторождения в перечень проектов СРП, утверждаемый Госдумой, требуется не менее двух лет. Если прибавить к этому время на проведение тендеров, разработку самого соглашения и его утверждение депутатами, получится, что инвестор, проявивший интерес к перспективному проекту, пять лет должен потратить на решение только организационно-правовых проблем. Такой срок способен отпугнуть кого угодно, и оттягивается момент, когда само государство начнет получать доходы.
Не вселяют оптимизма и политическая нестабильность в России, произвол чиновников, нечеткие условия экспорта полученной продукции и доступа к магистральным трубопроводам, налоговая нестабильность и др.

Не случайно, что на Первой международной практической конференции «СРП – 2000», состоявшейся в Южно-Сахалинске, Президент РФ В.В. Путин призвал ускорить работу по реализации проектов на условиях СРП, а сам механизм подготовки и реализации соглашений упростить. Впервые в новейшей российской истории глава государства выступил с развернутым программным заявлением по вопросам современной инвестиционной политики и СРП. Президент России твердо и решительно высказался в пользу СРП. В.В. Путин считает, что СРП являются важнейшей частью инвестиционной политики России. Президент убежден в высокой эффективности механизма СРП и в том, что он приживется в нашей стране. Более того, глава государства пообещал лично содействовать скорейшему решению проблем, мешающих нормальной подготовке и реализации соглашений о разделе продукции.

Эффективному использованию СРП мешает и то, что пока не принят пакет нормативных документов, регламентирующих деятельность государственных органов, которые контролируют реализацию СРП. Некоторые подвижки в этом направлении есть – см., например, постановление Правительства РФ от 2 февраля 2001 г. № 86 «О мерах по совершенствованию деятельности федеральных органов исполнительной власти по подготовке, заключению и реализации соглашений о разделе продукции, а также по контролю за их реализацией». Согласно постановлению, осуществление прав и обязательств РФ по соглашениям о разделе продукции в отношении участков недр и месторождений всех видов минерального сырья возложено на Министерство экономического развития и торговли РФ. Министерству предоставлено право выступать от имени Правительства РФ по всем вопросам, касающимся указанных соглашений, за исключением ряда вопросов, решения по которым принимаются непосредственно Правительством РФ. Данных же по эффективности принятых мер пока нет никаких и механизм пока буксует.

Некоторое ослабление бюрократического гнета призвано обеспечить и закрепленное в п.6 ст.2 ФЗ «О СРП» положение о том, что «в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, субъекты РФ осуществляют законодательное регулирование своего участия в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр на своих территориях». Сравнительно недавно (1999 г.) ФЗ «О СРП» был дополнен и положением о том, что в отдельных случаях перечни участков недр, право пользования которыми на условиях СРП может быть предоставлено инвесторам, могут определяться на основании решения Правительства РФ и решения органа государственной власти соответствующего субъекта РФ без утверждения федеральными законами, если указанные участки недр включают в себя месторождения с небольшими запасами полезных ископаемых (п.5 ст.2). Положительные примеры здесь имеются. Так, например, администрация Ханты-Мансийского округа, «ЮКОС» и венгерская нефтегазовая компания MOL провели переговоры о добыче углеводородов на условиях СРП. Была обсуждена программа работ на Западно-Малобалыкском месторождении с извлекаемыми запасами менее 25 млн тонн. Такое месторождение как раз согласно п.5 ст.2 ФЗ «О СРП» не требуется вносить в федеральный список участков недр, разрабатываемых на условиях СРП. Этот случай является примером взаимовыгодного сотрудничества: Венгрия получит возможность экспорта 2 млн тонн западносибирской нефти по действующей транспортной артерии - нефтепроводу «Дружба». Значение этих поставок для Венгрии очень существенно: они удовлетворят 30-35 % потребностей страны в сырой нефти. Компания «ЮКОС» получает доступ на платежеспособный рынок и инвестиции для реализации совместного проекта. Участие же администрации ХМАО и в переговорном процессе, и в определении условий СРП дает возможность получения определенных выгод и для территории.

Однако законы о СРП субъектов РФ далеко не всегда согласованы с федеральными. Представляется необходимым уточнить компетенцию и полномочия субъекта РФ, на территории которого расположен участок недр или ведутся работы по СРП, в области подготовки, реализации и контроля за исполнением СРП.

Не способствует широкому применению СРП в России и отсутствие нормативных актов, которые определяли бы порядок передачи государству его доли нефти и уплату налогов в натуральной форме. Эти вопросы необходимо срочно решать.

Существуют и другие препятствия для широкого использования в России СРП. В их числе «пестрота» нормативно-правового обеспечения инвестиционной деятельности в нефтегазовом секторе: здесь и общее законодательство (закон о недрах и Налоговый кодекс), режим СРП (Гражданский кодекс и законы, регламентирующие применение СРП), региональные нормы и правила по мелким месторождениям. Многие из нормативных документов противоречат друг другу, создают дополнительные риски для инвесторов. Безусловно, что такая ситуация не способствует росту инвестиционной привлекательности нефтегазового сектора России.

Российская модель СРП должна быть приспособлена к текущей экономической ситуации в стране, особенностям российского законодательства, переходному периоду к рыночной экономике, и поэтому должна быть конкурентоспособной на мировом рынке инвестиций.

Иностранные инвесторы не будут ждать, пока российское государство определится со своим законодательством. Другие страны уже конкурируют с нами за инвестиции, в том числе страны-участницы СНГ. Например, еще в 1993 г. с целью привлечения иностранных инвестиций в нефтегазодобывающую отрасль экономики, Правительство Казахстана объявило тендер на проведение разведочных работ в своем секторе Каспийского моря. Шесть нефтяных компаний - Аджип, Бритиш Газ Интернэшнл, Би-Пи/АМОКО, Статойл, Мобил, Шелл и Тотальфина Эльф – создали международный консорциум (Северо-Каспийский Консорциум), а затем заключили СРП по разведке и добыче углеводородов в казахстанском секторе Каспийского моря.

Впоследствии к участникам СРП присоединились компании Инпекс Норс Каспиан Лтд.и Филлипс Петролеум. Очевидно, что у России заинтересованность в разработке месторождений в каспийском регионе не меньшая, чем у Казахстана, которому удалось опередить РФ в данном случае в привлечении иностранных инвестиций.

Инвестиционная привлекательность СРП в России снижается и в результате отсутствия до сих пор ряда нормативных актов, о которых идет речь в ФЗ «О СРП». Так, например, в соответствии со ст.23 указанного закона, «в соглашениях, заключаемых с иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, может быть предусмотрен в соответствии с законодательством РФ отказ государства от судебного иммунитета, иммунитета в отношении предварительного обеспечения иска и исполнения судебного и (или) арбитражного решения». Однако дело обстоит таким образом, что такого законодательства пока нет. Следовательно, отсутствует и законодательная основа для отказа государства от своих иммунитетов. Российские доктрины международного права и международного частного права в целом все еще исходят из некогда широко распространенной концепции абсолютного иммунитета государства. Однако эта концепция уже давно не отражает ни практику участия российского государства в коммерческих отношениях с зарубежными странами, ни современную доктрину иммунитетов государства, распространенную в развитых странах. Многие из этих стран придерживаются доктрины так называемого функционального (ограниченного) иммунитета, согласно которой если государство действует не как суверен, не как властный орган, а совершает действия в качестве частного лица, то оно иммунитетом не пользуется. Именно такое решение предполагается закрепить и в третьей части ГК РФ. Однако пока ст.23 ФЗ «О СРП» сформулирована диспозитивно: государство может отказаться, а также может не отказаться от некоторых своих иммунитетов, что не может не беспокоить иностранных инвесторов. Поэтому в целях обеспечения большей стабильности в сфере СРП необходимо ускорить решение этого вопроса, в частности, принятием Закона об иммунитетах государства.

В целях совершенствования механизма СРП Правительство РФ приняло Распоряжение от 30 августа 2001 г. № 1155-р «Об уполномоченных организациях, привлекаемых для оказания содействия в обеспечении интересов РФ при подготовке и реализации соглашений о разделе продукции в отношении участков недр и месторождений углеводородного сырья». Правительство назначило государственное унитарное предприятие «Российское внешнеэкономическое объединение “Зарубежнефть”» и открытое акционерное общество «Нефтяная компания “Роснефть”» уполномоченными организациями, представляющими интересы РФ при подготовке и реализации соглашений о разделе продукции в отношении участков недр и месторождений углеводородного сырья.

Согласно распоряжению, договоры с уполномоченными компаниями при участии Минприроды и Минфина будет заключать Минэкономразвития. При этом, во избежание возможных конфликтов интересов, «Зарубежнефть» и «Роснефть» не могут участвовать в подготовке, заключении и реализации СРП, в которых они выступают от своего имени в качестве инвесторов.
Представляется, что реализация указанных мер может отрицательно повлиять на механизм СРП, инвестиционный климат в РФ в целом. Как отмечалось, СРП представляет собой гражданско-правовой договор, заключив который непосредственно с государством, инвестор получает самые надежные гарантии безопасности ведения бизнеса, что само по себе является дополнительным стимулом для инвестиций. Подписание же соглашений уполномоченными компаниями, хотя и от имени государства, существенно снизит уровень гарантий по капиталовложениям. Кроме того, такой порядок противоречит требованиям ФЗ «О СРП», в соответствии с которым инвестор заключает договор с государством, от имени которого выступают Правительство и орган государственной власти субъекта РФ, на территории которого расположено месторождение.

Особое положение уполномоченных компаний позволит им получить монопольное преимущество перед конкурентами в виде неограниченного доступа к любой информации в нефтедобывающей и нефтеперерабатывающих отраслях, ко всем данным о геологических особенностях, состоянии запасов нефтегазовых месторождений. Говорить при этом о равноправии участников СРП как главном принципе этого специального гражданско-правового режима не приходится. Полагаем, что такое решение не будет способствовать реализации потенциальных возможностей СРП.

Безусловно, СРП является эффективным средством повышения инвестиционной привлекательности нефтегазовых проектов. Но не стоит забывать, что соглашения о разделе продукции - это исключительный нормативно-правовой режим, который и должен применяться в основном для новых крупных проектов «прорывного характера», которые требуют законодательной стабильности и привлечения больших финансовых средств за короткое время.

Эксперты полагают, что, если в полной мере заработает законодательство об иностранных инвестициях, концессионной деятельности, соглашениях о разделе продукции, это позволит увеличить прямые зарубежные капиталовложения в экономику Российской Федерации за год в 1,5 раза.