Право личности на образование |
Ненормативное регулирование в обеспечении права личности на образованиеАвтор: Р.Б. ГоловкинВ Российской Федерации в последние годы было принято большое количество нормативных правовых актов, обновивших правовую базу целых отраслей и институтов системы права России, в том числе и сфере обеспечения права человека на образование. Причем с каждым годом число принимаемых нормативных правовых актов в этой сфере увеличивается как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Бесспорно, нормы права, содержащиеся в нормативных правовых актах, являются основным элементом механизма правового регулирования, но взаимодействие людей в обществе нельзя сводить к только к нормативным отношениям. Из анализа социальных форм регулирования поведением людей вытекает, что не всякое регулирование имеет нормативный характер. Значительное место в этих процессах занимает другая форма упорядочения социальной жизни – ненормативная. Понятие этой формы регулирования слабо разработано в литературе3 представляется, что во многом данная ситуация связана с кажущейся очевидностью данной проблемы. Очевидность выражается в том, что к исследуемым факторам можно отнести любое регулирующее воздействие не опосредованное нормами. По-видимому, именно этим соображением, и обусловлен повышенный интерес ученых к видовой дифференциации ненормативных регуляторов, их признакам, минуя понятие данного явления. Например, один из первых отечественных ученых, так или иначе обращавшихся к анализируемой проблеме, С.А. Даштамиров, к ненормативному регулированию относит: явления природы; механизм экономического регулирования; сознательно-идеологические формы воздействия; индивидуальные условия жизни каждого индивида. Другая концепция представлена известным отечественным правоведом С.С.Алексеевым. Он относит к ненормативным регуляторам лишь индивидуальные факторы. То есть, такое упорядочение поведения людей, которое осуществляется при помощи разовых, персональных регулирующих акций, решений какого-либо вопроса, относящихся к строго определенному случаю, к конкретным лицам. Среди классификаций ненормативных регуляторов, следует отметить весьма интересную концепцию А.Б.Венгерова. В инфраструктуру ненормативного воздействия на общественные отношения, данный исследователь включает следующие регуляторы: ценностный, директивный и информационный, а также такой своеобразный регулятор, как социальный институт предсказаний. На основе анализа концепций видов ненормативного регулирования можно проявить основные признаки данного регулирующего воздействия на общественные отношения. Объявление: На основании выявленных признаков, предлагаю следующую формулировку понятия «ненормативное регулирование»: – это упорядочивающее воздействие на общественные отношения совокупности разноплановых социальных и естественных факторов индивидуально-ситуативного и стихийного характера. Конечно, применительно к регулированию прав человека, в том числе и на образование, все факторы ненормативного воздействия имеют значение, однако влиянию воли человека подвластны лишь социальные обстоятельства, поэтому для настоящего исследования представляют интерес, прежде всего, варианты индивидуально-ситуативного регулирования отраженные, в той или иной степени в правовом регулировании. В целом ненормативное регулирование в сфере образования касается индивидуальных предписаний различным субъектам по обеспечению рассматриваемого права. В этом случае ненормативное регулирование общественных отношений связанных с реализацией права на образование имеет позитивное значение, так как способствует реализации нормативно закрепленного права на образование. Вместе с тем существует и ряд проблем, происходящих из ненормативного регулирования права на образование. Первая проблема связана с ограничением рассматриваемого права посредством издания различных поднормативных и ненормативных предписаний различными субъектами, которые обязаны обеспечивать реализацию права на образование. Издание некоторых предписаний данными субъектами в целом направлено на реализацию права на образование, но из-за технико-юридических ошибок и недопонимания регламентирующих свойств ненормативных регуляторов фактически затрудняют и сужают меру возможного поведения в данной сфере общественных отношений. Так, например, статья 16. ФЗ «Об образовании» от 10.07.1992 №3266 (в ред. от 05.12.2006 № 207-ФЗ), закрепляющая общие требования к приему граждан в образовательные учреждения, фактически предопределяет возможное сужение права на образование, устанавливая возможность учредителю устанавливать при приеме дополнительные требования к поступающим в вуз, не определенные законом (п.1. ст.16). Некоторые образовательные учреждения устанавливают в качестве обязательного условия приема в данное учреждения предоставление документов или определенных юридических фактов, которые по своей сути ограничиваю право на образование. Например, требование справки о регистрации в органах внутренних дел и наличия гражданства Российской Федерации при приеме в образовательное учреждение. В рамках обозначенной проблемы органы обязанные обеспечивать право на образование затрудняют себе эту работу излишней детализацией и персонификацией издаваемых данными органами предписаний, фактически трансформируя их в ненормативные регуляторы. Так, Приказом Минобразования и науки от 1 сентября 2005 г. № 235 закрепляется регламент внутренней организации Министерства образования и науки Российской Федерации. Из названия и содержания данного акта предполагается его нормативная природа. Однако ненормативные включения, персонифицирующие исполнителей (п.2), затрудняет деятельность всей системы и тем самым сужает масштабы реализации права на образование. Вторая проблема регламентации отношений в сфере образования, с учетом ненормативных факторов, в том числе и в реализации права на образование, связана с наличием в отдельных нормативно-правовых актах, обеспечивающих право на образование, ненормативных элементов, блокирующих качественную реализацию правовых норм, регламентирующих отношения в сфере образования. Так, статья 43 Конституции РФ закрепляет, что каждый имеет право на образование (п.1). Использованное в норме местоимение «каждый» с одной стороны расширяет круг участников этих отношений, а с другой стороны использование данного местоимения ограничивает право мужской половиной человеческого рода. Иными словами представленная формулировка создает ситуацию неопределенности, что с одной стороны свидетельствует о проявлении ненормативности в правовой норме, а с другой стороны, требует дополнительного нормативного и ненормативного регулирования. Кроме того, например, ст. 5 Закона «Об образовании» гарантирует получение образования независимо от цело перечня факторов, среди которых упоминается возраст, состояние здоровья и др.1 Представляется, что не во всяком возрасте и состоянии здоровья человек может использовать свое право на образование. В письме Министерства образования и науки от 29 июня 2006 г. № АФ-157/02 «О методических рекомендациях» Минобрнауки России направляет Методические рекомендации по определению нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ в п.1.2. среди нормативов расходов на реализацию государственного образовательного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося указываются ненормативные расходы на обеспечение образовательного процесса (расходы на приобретение наглядных пособий, технических средств обучения, расходных материалов, канцелярских товаров, хозяйственные расходы). Излишняя персонификация актов так же может блокировать реализацию норм, регламентирующих отношения в сфере образования, в том числе и право на образование. Так, приказом Минобразования и науки РФ от 26 октября 2006 г. № 269, регламентируется обеспечение Интернет-доступа к информации о деятельности Минобрнауки России. В данном приказе Интернет доступ обеспечивается не только мероприятиями, и деятельностью определенных органов, но и указаны конкретные лица. Ненормативная персонификация, в данном случае означает, что действие данного приказа ограничено периодом работы указанных в нем лиц. Третья проблема использования ненормативных регуляторов в сфере реализации права на образование и образовательных отношений в целом, связана со случаями излишнего расширением нормы. На практике это обусловливает необходимость в дополнительном, как правило, ненормативном регулировании. Так, например, требует дополнительного урегулирования на федеральном и локальном уровне п.3 ст. 43 Конституции РФ, который закрепляет, что каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. В ст.18 (П.1) ФЗ «Об образовании», постулируется, что родители являются первыми педагогами, вместе с тем известно достаточно много случаев, когда родители не являются первыми педагогами, в силу гибели, лишения родительских прав, в силу удаленности от детей, др. Приказ Минобрнауки РФ от 1 сентября 2005 г. № 235 «Об утверждении регламента внутренней организации министерства образования и науки Российской Федерации (в ред. Приказа Минобр-науки РФ от 21.06.2006 № 158). В п.1.18. устанавливает, что министерство образования и науки Российской Федерации организует в порядке и сроки, устанавливаемые Правительством, разработку административных регламентов исполнения государственных функций, которые определяют административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций Ми-нобрнауки России, эффективную работу его департаментов и должностных лиц, реализацию прав граждан. Из контекста нормы получается, что Ми-нобрнауки гарантирует реализацию всех прав граждан, хотя речь идет, скорее всего, лишь о праве на образование. Четвертая проблема применения ненормативных регуляторов в сфере реализации права на образование и образовательных отношений в целом это техническая противоречивость (например, с точки зрения русского языка) нормы, которая порождает уровень стихийных компонентов при ее реализации. Например, Статья 28. ФЗ «Об образовании» закрепляя компетенцию Российской Федерации в области образования в п.2.1. устанавливает, что в области образования ведению Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием подлежит обеспечение государственных гарантий прав граждан в области образования. Согласно, толковому словарю русского языка «гарантировать» и «обеспечить» это синонимы, поэтому сформулированная некорректно данная норма должна уточняться на уровне ненормативного регулирования при издании различных правоприменительных решений. К подобному случаю можно отнести и норму Приказа Минобринау-ки РФ №70 от 27 марта 2006 года (Зарегистрировано в Минюсте РФ 19 апреля 2006 г. № 7724) закрепляющего Положение об организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказание в виде лишения свободы в исправительных колониях и тюрьмах уголовно-исполнительной системы. В п.1.1. данный приказ устанавливает, что непосредственное управление школой осуществляет директор, прошедший в установленном порядке аттестацию, во взаимодействии с администрацией учреждения. Ели трактовать буквально данную норму, то можно сделать вывод, что директор школы проходит аттестацию во взаимодействии с администрацией учреждения. Таким образом, проведенный анализ позволяет заключить, что ненормативное регулирование с одной стороны, это неотъемлемая часть всей системы правового регулирования общественных отношений, в том числе в сфере обеспечения права на образование, а с другой стороны, ненормативное регулирование может порождать ряд технико-юридических проблем связанных с реализацией нормативного регулирования права на образование и других прав человека. |
< Предыдущая | Следующая > |
---|