Соотношение законодательной и исполнительной власти в государственно – правовых взглядах О. Бисмарка

Государственные и правовые взгляды канцлера Германской империи О. Бисмарка недостаточно изучены в зарубежной и отечественной историографии, хотя имеется обширный фактический материал по указанной проблеме, который требует анализа и обобщения. Личность и жизнь Бисмарка привлекает к себе внимание в первую очередь историков, политиков и дипломатов, в то время как до сих пор нет комплексных исследований основы его политической деятельности – государственных и правовых взглядов великого канцлера. В данном контексте научный интерес представляет изучение вопроса об оценке Бисмарком роли и места парламента в политической системе Германской империи в период его государственной деятельности в качестве руководителя исполнительной власти государства.

Отто фон Бисмарк (1815 – 1898 гг.) – германский политический деятель, первый канцлер Германской империи происходил из знатного, но обедневшего прусского аристократического рода, получил университетское образование, в течение четырех лет был чиновником, затем занимался сельским хозяйством. Политическую активность Бисмарк начал проявлять в период революционного движения в Пруссии в конце 40-х годов XIX в., заработав репутацию реакционера с крайними роялистскими взглядами1. В начале своей политической карьеры Бисмарк замещал ландрата в сословно – представительном органе Пруссии, был участником Соединенных ландтагов 1847 и 1848 гг., а с 1850 г. избирался депутатом прусского ландтага, то есть являлся представителем законодательных органов Пруссии. Затем Бисмарк занимался дипломатической работой, отстаивая интересы Пруссии в международных отношениях. В период конституционного конфликта прусского короля с ландтагом в 1862 г. Бисмарк был назначен на должность канцлера и с тех пор в течении более чем трех десятилетий возглавлял систему органов исполнительной власти в Пруссии. После объединения ряда германских государств в единое федеративное государство и назначения Бисмарка канцлером Германской империи, сфера деятельности и полномочия политика существенно расширилась. Государственные и правовые взгляды Бисмарка в течение его многолетней политической деятельности изменялись и окончательно оформились в начале 90-х гг. XIX в.

Решая насущную общенациональную задачу объединения Германии в 1866 г., Бисмарк, в качестве главы прусского правительства фактически создал проект конституции Северогерманского союза. Эта Конституция в 1871 г. легла в основу Конституции Германской империи. Оценивая вклад Бисмарка в формирование государственно – правовой действительности Германской империи, В.Г. Баев называет его «учителем государственного права»1. Следовательно, в конституционных нормах Германской империи нашли свое отражение государственно – правовые взгляды Бисмарка. В этой связи анализ некоторых положений Конституции 1871 г. способствует пониманию заявленной нами проблематики взаимодействия исполнительной и законодательной власти в период становления единого германского государства.

В соответствии с имперской Конституцией германским императором провозглашался прусский король, в полномочиях которого было назначение должностных лиц империи, в том числе и главы имперского правительства – канцлера (ст. 18). А.Ф. Градовский метко называет канцлера «основанием, началом и концом всей исполнительной власти». Статьей 17 Конституции утверждался институт контрассигнации канцлером всех указов и распоряжений кайзера. Таким образом, акты, исходящие от главы государства должны были быть утверждены главой исполнительной власти, иначе правительство не несло за них ответственности.

К общеимперским органам относился Союзный совет (бундесрат) и рейхстаг, которые, согласно ст. 5 Конституции Германской империи, осуществляли имперское законодательство. Союзный совет и рейхстаг обладали правом законодательной инициативы (ст.ст. 7, 23). Союзный совет имел законодательные, исполнительные и судебные функции, но в полной мере верхней палатой парламента не являлся3. Он состоял из представителей государств, входящих в состав империи, назначавшихся правительствами союзных государств.Представительство в Союзном совете и руководство его делами принадлежало имперскому канцлеру (ст. 15). Члены нижней палаты избирались посредством всеобщих и прямых выборов с тайной подачей голосов по мажоритарной системе (ст. 20). Рейхстаг созывался на сессии декретом императора и мог быть досрочно распущен по постановлению Союзного совета, с согласия императора (ст. 24). Возможность роспуска нижней палаты лишала рейхстаг его значения как самостоятельного политического фактора империи. Без обсуждения и одобрения в рейхстаге не мог пройти ни один закон, но для введения закона в действие требовалось большинство голосов в обоих имперских органах. Таким образом, ни один законопроект рейхстага не мог вступить в действие без согласия Союзного совета. А в Союзном совете доминирующее количество голосов (17 из 58) принадлежало Пруссии и она могла заблокировать любое изменение конституции, для которого требовалось 44 голоса (ст. 78). Германский парламентаризм ослаблялся тем, что бундесрат мог заблокировать любое решение рейхстага. Тем самым Бисмарк намеревался противопоставить господству анонимного парламентского большинства большинство правительств в Союзном совете, что и было заложено в Конституции.

Вопрос о реальном политическом весе парламента в Германской империи в последней трети XIX в. является в науке дискуссионным. Диапазон мнений весьма широк – от «абсолютизма, обшитого парламентскими формами»1 до представления о рейхстаге как об одной из главных структур нового государства, далекой от бессилия. Следует согласиться с мнением И.С. Галкина о том, что рейхстаг «имел довольно скромное значение»2. Рейхстаг играл важную роль в политической жизни Германии, но имел достаточно ограниченные полномочиями и небольшой реальный политический вес. Практически вне его компетенции находились внешняя политика, армия и бюрократия. Реальными механизмами воздействия на исполнительную власть рейхстаг не располагал.

Канцлер Бисмарк был формально ответственным министром, но в действительности не нес ответственности перед Союзным советом и рейхстагом за деятельность правительства. Вынесение ему вотума недоверия не было предусмотрено Основным Законом империи. Бисмарк являлся министром – президентом Пруссии, председателем и одним из прусских уполномоченных в бундесрате, что позволяло ему непосредственно влиять на законодательную деятельность. В сложившейся политической системе имперский канцлер обладал рычагами воздействия на законодательную власть Германской империи и являлся ключевой фигурой в государственном механизме. Это, по мнению многих исследователей, способствовало установлению в Германской империи во второй половине XIX в. бонапартистского политического режима с присущим ему авторитарно – харизматическим господством вождя, с антидемократическими и антипарламентскими тенденциями3. И действительно, как справедливо заметил Ф. Энгельс, «Конституция … была скроена по мерке Бисмарка». Канцлер был связующим звеном между императором, прусским государственным министерством, бундесратом и рейхстагом. В этой связи вполне справедливой кажется тока зрения Н.А. Власова о том, что «значение поста канцлера в период пребывания на нем Бисмарка далеко выходило за рамки ниши, отведенной ему законодательством».

Сам канцлер считал Прусскую и имперскую конституции в своем основном принципе разумными, за исключением нескольких громких фраз6. Однако Бисмарк не считал конституционные нормы совершенными. По его мнению, «конституционной жизни … свойственно, … что не для всякой ситуации она предписывает правительству обязательный для него путь». Все свои государственно – правовые воззрения, даже если они вступали в противоречие с нормами Конституции, Бисмарк считал возможным проводить в жизнь, то есть считал себя не только правоприменителем, но, отчасти создателем и толкователем правовых норм. Имперский канцлер не был в чистом виде правовым мыслителем, он был политиком и государственным деятелем, но в своей государственной деятельности он тесным образом взаимодействовал с правовой реальностью. Главным в своих действиях он считал то, чтобы не были нарушены рамки формальной законности.

Правильным распределением законодательной власти в государстве Бисмарк считал наличие трех факторов: короля и двух палат. Для Бисмарка король являлся высшим равноправным фактором законодательства, которому принадлежала одна треть законодательной власти. Бисмарк всегда был ярым противником любого проявления абсолютизма: как в лице монарха, так и парламентского большинства.

Бисмарк отводил парламенту и борьбе фракций в рейхстаге в большей степени формальную роль. Он расценивал парламент не как самостоятельный законодательный государственный орган, но как номинально существующую необходимую часть государственного организма, функционально призванную быть оппозицией по отношению к правительственной политике. Бисмарк относился к дебатам в рейхстаге как к пустой болтовне и не верил в тайный разум всех, так как люди склонны подпадать под влияния и зависимости4. Наиболее ярко это проявилось в период конституционного конфликта 1862 – 1864 гг., когда рейхстаг не давал согласия на расходы бюджетных средств на военные нужды. Вопреки этому решению Бисмарк пошел на указанные расходы. После впечатляющих побед на внешнеполитической арене Бисмарк попросил у рейхстага индемнитета (утверждения произведенных расходов) и убеждал Прусского короля в правильности своей позиции, в том, что это не противоречит справедливости с публично – правовой точки зрения5. Отстаивая монархический принцип и не допуская господства парламента, Бисмарк неоднократно вступал в открытый конфликт с рейхстагом. По инициативе Бисмарка император не единожды досрочно распускал рейхстаг и назначались новые выборы, если тот или иной закон не получал одобрения в рейхстаге. Бисмарк считал «своевременный роспуск после явных эксцессов большинства – средством весьма целительным и самым верным … для восстановления здорового крово-обращения»6. Бисмарк пытался легальными мерами ограничить власть рейхстага за счет активизации деятельности других государственных органов (например, государственного совета Пруссии), создания совета по народному хозяйству, расширения бундесрата и состава его комиссий.

Нельзя согласиться с мнением о том, что Бисмарк был «решительным противником парламентской системы».1 Ведь именно Бисмарк в 1867 г. ввел в конституционные нормы Северогерманского союза парламентские институты и настоял на введении системы всеобщего прямого и тайного голосования при избрании членов рейхстага. «Железный канцлер» в определенной степени нуждался в сотрудничестве с парламентом, чтобы проводить свою политику, противостоять партикуляризму, иметь поддержку у либералов и повышать авторитет Германии за границей (перед Англией и Францией). Бисмарк называл рейхстаг связующим средством в общих государственных учреждениях, чтобы противостоять центробежным тенденциям2. Зная особенности личности германского императора, а именно его подверженность посторонним влияниям и нерешительность, Бисмарк был убежден, что «царя легче обмануть, чем парламент»3. Канцлер понимал всю важность существования парламентских институтов в государстве.

Бисмарк оценивал результаты работы парламента как полезные для государства и общества, с точки зрения недопущения абсолютизма и преодоления сепаратизма германских династий. В своих выступлениях в рейхстаге Бисмарк предупреждал о нежелательности острой борьбы фракций, от которой страдают интересы рейха. Канцлер считал, что фракции, проводя свою партийную политику, изолируют себя от интересов целого, их программы созданы искусственно, депутаты не могут изложить отличие своих убеждений от конкурирующих. Большинство депутатов ничего не читает и не изучает законопроекты, а лишь ведут фракционную борьбу, слепо следуя за своими лидерами. Лидеров же партийных фракций Бисмарк обвинял в карьеризме и эгоистических стремлениях, противоречащих интересам нации.

Монархисты, к которым принадлежал и Бисмарк, придерживались мысли о том, что лишь сильная и независимая монархическая власть способна защитить каждого и вести общество к высшим целям, лишь она, а не парламентарии с их мелкими частными интересами, является истинной выразительницей народной воли6. Однако, Бисмарк, являясь приверженцем ограниченной конституционной монархии, отводил важную роль оппозиционным настроениям парламента и прессы, во избежание уклонения на ложный путь, отстаивал «возможность публичной критики правительства … дабы избежать грозящей монарху опасности со стороны».

В своих рассуждениях о правильном устройстве государства Бисмарк, говоря о парламенте, часто упоминает и о прессе. Этим он дает понять, что оба института играют в политической жизни государства важную роль – ограничивают возможный произвол со стороны исполнительной власти, не дают сойти с пути истинного. «Охранительная политика государства должна «притупить острие влияния» оппозиции», – так Бисмарк обосновывал необходимость борьбы с парламентом, чтобы не допустить его господства в империи.

Таким образом, О.Бисмарк в своих государственно – правовых воззрениях уделял большое внимание вопросу взаимодействия исполнительной и законодательной власти в Германской империи и проблеме соотношения этих двух ветвей власти. Законодательную власть в государстве осуществляли король, бундесрат и рейхстаг. Последние два общеимперских органа не только осуществляли необходимую законотворческую деятельность, но и противостояли партикуляристским тенденциям. По мнению Бисмарка нельзя допускать в политической системе общества парламентского господства и заигрывать с массами, допустимо даже силовое вмешательство в деятельность парламента. Решающее значение в государстве должна иметь сильная исполнительная власть в лице короля и имперского канцлера. Правота данной позиция не была подтверждена историей, так как любая единоличная власть, основанная на культе личности, непрочна. Со сменой монарха и отставкой Бисмарка созданная ими империя была разрушена за два десятка лет. Симпатии общества завоевали социал-демократические идеи, что привело в Германии к победе революции и установлению Веймарской республики.