О некоторых проблемах нормотворческой деятельности институтов местного самоуправления

Проблематика деятельности государства, функционирования его институтов всегда была и остается острой, дискуссионной и привлекающей к себе внимание в силу постоянной динамики государственно-правового воздействия на социум. Не менее дискуссионной стоит признать и проблему взаимодействия органов государственной и институтов местного самоуправления при реализации публично-властных функций.

Если буквально два десятилетия назад вопрос о функционировании местного самоуправления (далее – МСУ) решался на основе положения Конституции СССР (ст. 145) о том, что система МСУ входит в систему государственной власти, то сегодня действующее положение Конституции РФ (ст. 12) разделила полномочия МСУ от полномочий органов государственной власти.

Однако, вполне уместно задаться вопросом: «Насколько принципиально отличаются полномочия и характер деятельности МСУ и органов государственной власти в такой важной сфере и виде деятельности, как нормотворчество, каков характер и режим взаимодействия указанных субъектов государственно-правовой практики?».

Прежде всего, отметим, что соотношение (общее и отличное) между сравниваемыми нами институтами МСУ и органами власти целесообразно ограничить региональным (субъектов федерации) уровнем, поскольку именно в здесь наиболее остро проявляются самые острые политические, экономические и социальные проблемы такого взаимодействия. Не случайно в отечественной науке в качестве одной из проблем построения системы МСУ выступает вопрос о соотношении в его содержании публично-властного и общественного содержания.
Под самим же взаимодействием нами понимается комплекс общественных отношений, складывающихся между органами государственной власти субъектов РФ и органами МСУ, выражающийся в совокупности организационно-правовых средств, возникающий в процессе совместного осуществления публичной власти в стране.

Направления и формы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов МСУ формируются, как правило, исходя из компетенции и разграничения предметов ведения и полномочий данных органов. Если бы было возможно четко разграничить их функции, то взаимоотношения рассматриваемых институтов складывались бы не столь конфликтно и противоречиво. Дело в том, что с одной стороны органы государственной власти осуществляют полномочия, как местного значения, так и функции государственного характера, с другой стороны задачи институтов МСУ неотделимы от решения вопросов местного значения.

Анализ правовых актов субъектов РФ, регулирующих организацию и деятельность органов государственной власти субъектов РФ и органов МСУ позволяет выделить следующие формы взаимодействия органов государственной власти и органов МСУ:

– наделение органов МСУ некоторыми полномочиями государственными полномочиями;
– реализация государственного контроля и надзора за деятельностью институтов МСУ;
– исполнение органами государственной власти субъектов РФ полномочий органов МСУ;
– договорные отношения между органами государственной власти субъектов РФ и органами МСУ.

Нам представляется, что в современном государствоведении мало изученными остаются теоретические аспекты участия органов МСУ в реализации функций государства, а точнее государственных функций, поскольку первое и второе не есть одно и то же.

В рамках одной статьи не представляется возможным отразить развитие научной дискуссии о соотношении понятий «функции государства» и «государственные функции». В этой связи мы считаем возможным ограничиться приведением наиболее устоявшихся и общепринятых положений теоретико-правовой науки. Прежде всего, отметим, что вышеуказанными терминами обозначаются понятия различные по своему смысловому объему и содержанию. Если функции государства охватывают необходимостью своей реализации весь механизм государства, то государственные функции есть прерогатива (элемент компетенции) отдельных звеньев (государственных органов) его структуры. Именно поэтому, государственные функции в науке нередко соотносят с функциями государственных органов.

Органы местного самоуправления в соответствие со ст. 12 Конституции РФ в систему органов государственной власти не входят. Однако, «…организационное обособление местного самоуправления в общей системе управления государством, – отмечает В.И. Фадеев, – не означает появление некоего «государства в государстве».

Полностью разделяя данную точку зрения, отметим, что органы местного самоуправления наряду с органами государства выступают проводниками, субъектами реализации государственных функций. Следует принять во внимание, что участие органов местного самоуправления в их осуществлении можно рассматривать на уровне «де-факто», если речь идет о выполнении функций, имеющих сходство в природно-сущностном аспекте с функциями государства4 и «де-юре», когда на уровень МСУ делегируются какие-либо конкретные полномочия публично-властного характера.

Если вопрос о признании самостоятельности функций первого уровня (порядка) можно считать дискуссионным, то относительно системы функций МСУ, обусловленных выполнением полномочий государственно-властного характера возражений быть не должно, в силу легальной (правовой) регламентации принципов их реализации.

Теоретические положения отечественной теории функций государства с известной (на наш взгляд незначительной) долей условности вполне можно проецировать на сферу МСУ. В таком случае вполне закономерно возникает вопрос о формах реализации функций МСУ, а также формах участия МСУ в осуществлении государственных функций.

В современной теории государства и права формы реализации (осуществления) функций государства классифицируются на два типа: правовые и неправовые (организационные). К формам первого типа обычно относят: правотворчество, правоприменение, правообеспечение (в том числе правоохранительную, контрольно-надзорную и судебную деятельность), договор, распорядительную деятельность. Соответственно к неправовым относят: организационную, экономическую, политическую, информационную и идеологическую деятельность.

В правовых формах отражаются связь государства и права, обязанность государства действовать на основе права, в рамках закона. Кроме того, эти формы отражают, как государственные органы и должностные лица работают, какие юридические действия они совершают. То же самое можно сказать и о правовых формах деятельности органов МСУ, поскольку действия и юридически значимые поступки органов и должностных лиц не менее важная проблема в современной юридической науке, выходящая за рамки сугубо функционального подхода.
Нормотворчество как форма участия МСУ в реализации государственных функций представляет собой процесс создания или санкционирования общеобязательных правил поведения (норм), регулирующих поведение участников местного самоуправления. В условиях продолжающегося формирования и совершенствования институтов правовой государственности, демократии и гражданского общества вне данной формы деятельность МСУ практически невозможна.

Нормотворчество в муниципальных образованиях – это самостоятельный вид нормотворческой деятельности, осуществляемый населением городских, сельских поселений и других территорий и их органами местного самоуправления. Результатом муниципального нормотворчества является правовой акт – локальный (в силу пространственной ограниченности муниципальной власти) нормативный акт, содержащий правовые нормы, обеспечиваемые возможностью государственного принуждения.

Нормотворчество как одна из форм участия МСУ в осуществлении государственных функций по своему содержанию имеет сходство с правотворческим процессом, в силу чего также может быть охарактеризовано именно как процесс, со свойственным ему принципом стадийности.

Российское общество и государство: актуальные проблемы на современном этапе

Применительно к муниципальному нормотворческому процессу можно выделить следующие стадии:

– прогнозирование и планирование муниципального правового акта;
– инициирование принятия правового акта;
– подготовка проекта правового акта;
– рассмотрение проекта правового акта;
– подписание и обнародование правового акта;
– контроль за реализацией правового акта;
– отмена или приостановление действия правового акта (данная стадия не является обязательной).