К вопросу об оптимизации правового режима имущества организаций государственного сектора экономики

В проблеме правового регулирования имущественного режима организаций с участием государства (государственного сектора экономики) центральное место занимают вопросы оптимизации их экономических возможностей во внешних отношениях, а также проблемы построения наиболее рациональных моделей внутренних отношений.

Отношения юридического лица государственного сектора во внешнем обороте сводятся к его оптимальной правоспособности, которая имеет две стороны:

а)    экономические возможности хозяйствующего субъекта;
б)    возможности злоупотреблений со стороны его руководителя.

Среди экономических возможностей хозяйствующего субъекта во внешнем обороте следует выделить две составляющие: во-первых, это проблема оспаривания сделок; во-вторых, задача создания механизма противодействия использованию юридического лица в качестве прикрытия для мошеннических действий: прежде всего, в целях списания своих долгов недобросовестной стороной путем ликвидации организации.

Так, Е.А. Суханов, критикуя ст. 6 и 18 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» [1], согласно которым большинство сделок по распоряжению своим имуществом государственные и муниципальные предприятия не вправе совершать без предварительного согласия учредителя собственника, а некоторые из них, согласно п. 2 ст. 118 Бюджетного кодекса Российской Федерации [2], требуют еще и регистрации в финансовых органах, отмечает, что «вряд ли нужно доказывать, что постоянная угроза оспаривания сделок, совершенных государственными предприятиями, в том числе со стороны лиц, не участвовавших в соответствующих правоотношениях, не только подрывает основы нормального имущественного оборота, но и отпугивает его добросовестных участников от заключения сделок с такими субъектами» [3, с. 6].

Тем не менее, в российском законодательстве существуют объективные ограничения в отношении размера некоторых сделок. Например, ст. 79 Федерального закона «Об акционерных обществах» [4] предусматривает одобрение крупной сделки, предметом которой является имущество, стоимость которого составляет от 25 до 50% балансовой стоимости активов общества, – всеми членами совета директоров (наблюдательного совета) общества единогласно, а крупной сделки, предметом которой является имущество, стоимость которого составляет более 50% балансовой стоимости активов общества, – общим собранием акционеров абсолютным большинством. В уставе юридического лица могут быть установлены и меньшие размеры сделок, требующих одобрения.

Последствия нарушения такого положения руководителем АО может повлечь недействительность сделки, что подтверждается российской арбитражной практикой. В частности, Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разъясняет, что если полномочия органа юридического лица на совершение сделки ограничены учредительными документами по сравнению с тем, как они определены в законе, и при ее совершении указанный орган вышел за пределы этих ограничений, сделка может быть признана судом недействительной по иску лица, в интересах которого установлены ограничения, в случаях, когда будет доказано, что другая сторона в сделке знала или заведомо должна была знать об указанных ограничениях (здесь применяется ст. 174 ГК Российской Федерации (ст. 175 ГК Республики Беларусь)). В случае же, если орган юридического лица действовал с превышением полномочий, установленных законом, то надлежит руководствоваться ст. 168 ГК Российской Федерации (ст. 169 ГК Республики Беларусь), что может повлечь ничтожность сделки [5].

В приведенном случае вторая сторона, являясь добросовестным партнером, должна знать ответы, как минимум, на следующие вопросы: во-первых, имеются ли ограничения в учредительных документах контрагента на предмет размера совершаемой сделки; во-вторых, каков размер уставного капитала, поскольку крупный размер сделки именно от него исчисляется; в-третьих, для российского акционерного законодательства еще нужно знать количественный состав акционеров ( больше или меньше тысячи). В отсутствие этого есть риск признания сделки недействительной для добросовестной стороны.

Российский акционерный закон не позволяет сторонней организации знать об ограничениях, поскольку они прямо зависят от размера уставного капитала и количества акционеров, чего добросовестный партнер знать не должен.

Нормальна ли такая постановка вопроса для хозяйственных отношений с участием государства (да и без его участия)? Вряд ли.

Здесь следует полностью согласиться с указанным выше мнением Е.А.Суханова: внутренние отношения между фигурантами юридического лица ( участниками и руководителем) не должны приниматься во внимание, когда речь касается договорных отношений с третьими лицами, это нарушает здоровый товарооборот.

Исключение составляют случаи, когда злоупотребления очевидны: например, случаи разворовывания государственного имущества. «В архиве Арбитражного суда Хабаровского края хранится дело, когда на имущественной базе государственного производственного объединения «Дальлеспром» было создано ЗАО «Эксп-ралес», в число акционеров которого постепенно вошли не только руководители государственного объединения, но и многие чиновники. Арбитражный суд отказал тогда в иске о признании недействительным создания акционерного общества, ставшего собственником государственного имущества и источником дополнительных доходов его участников, сославшись на отсутствие договора между государственным объединением и государством, который ограничивал бы подобные акты распоряжения имуществом субъекта права полного хозяйственного ведения» [6]. В данном случае речь идет о реорганизации юридического лица, а не об относительных правоотношениях в « чистом виде». Соответственно решение судебного органа фактически легализовало негативное явление и узаконило факт разворовывания государственного имущества.

Следует полагать, что выход руководителя за пределы ограничений, установленных законом и уставом для крупных сделок, не может являться основанием для признания их недействительными, кроме случаев очевидных для обеих сторон злоупотреблений. С другой стороны, выход за пределы полномочий в отношении крупных сделок, о которых руководитель не может не знать, по нашему мнению, должен влечь для него полную субсидиарную ответственность по долгам юридического лица, кроме случаев последующего одобрения сделки учредителем. Также такой руководитель должен отстраняться от исполнения своих обязанностей на период проведения дисциплинарного расследования до рассмотрения вопроса о его соответствии занимаемой должности.

Вопросы общей и специальной правоспособности для хозяйствующих субъектов государственного сектора экономики в основе своей те же, что и для частного сектора: специальная правоспособность ограничивает возможность предпринимательского маневра, создает угрозу оспаривания сделок. Вместе с тем на практике те и другие стремятся закрепить все необходимые виды деятельности в своих уставах. Это предполагает, в своей основе, для хозяйствующих субъектов государственного сектора экономики общую правоспособность.
Для организаций с правами учреждений (т.е. для финансируемых из бюджета государства) предпочтительнее установить специальную правоспособность, когда государство четко определяет, для какой деятельности и на какие цели предоставляются бюджетные средства.

Противодействие использованию юридического лица в качестве механизма для мошеннических действий, прежде всего, для списания своих долгов путем его ликвидации, может решаться несколькими путями.

Во-первых, оптимальным уровнем субсидиарной ответственности участника-государства по долгам хозяйствующего субъекта. Данный вопрос применительно к казенным предприятиям не актуален, т.к. государство несет полную ответственность по их долгам.

Субсидиарная ответственность может быть заменена повышением размера уставного капитала хозяйствующего субъекта, гарантирующего права кредиторов, либо предоставлением государственных гарантий.

По нашему мнению, предельный размер сделок, осуществляемых хозяйствующим субъектом государственного сектора экономики, должен находиться в прямой зависимости от совокупного размера уставного капитала и предоставления государственных гарантий, что предполагает отражение на уровне законов.

Для унитарных предприятий и учреждений, не имеющих уставного капитала, максимальный размер сделок должен быть обозначен государством в уставе в зависимости от вида и целей деятельности.

Во-вторых, усложненный учредительно-распорядительный порядок создания хозяйствующих субъектов государственного сектора экономики [7], которому предшествует экономическое обоснование его деятельности, также выступает определенным препятствием для мошеннических действий, поскольку в принципе исключает возможность создания «фирм-однодневок».
В-третьих, организации государственного сектора не должны вступать в рыночные отношения свободно, без специальных правил, поскольку для них предполагается исходный административный правовой режим, основанный на принципе: «все, что законодательством и собственником-государством не разрешено, то запрещено».

Внутренние отношения хозяйствующих субъектов государственного сектора экономики, прежде всего, между участником-государством и руководителем организации, имеют те же проблемы правового регулирования, что и внутренние отношения в частном секторе. Вместе с тем они имеют свою специфику, требующую специального разрешения.

Речь идет, прежде всего, о явлении «последовательного представительства», когда и руководитель, наделенный властью распоряжаться государственным имуществом, и чиновник, наделяющий руководителя такими полномочиями, по сути, представляют государственную собственность, не обладая «чувством собственности» по отношению к имуществу организации, поскольку не участвуют в формировании имущества организации и соответственно не имеют основных обязательственных прав собственника либо участника организации (права на дивиденды, права на ликвидационную квоту и права на выход из состава участников вместе со своей долей в имуществе организации).

Отсу тствие реа льного собственника ( т.е. лица, обладающего « чувством собственности») для хозяйствующих субъектов государственного сектора экономики ведет к тому, что различные интересы с самой организацией может иметь не только руководитель, но и чиновник, назначающий, а равно контролирующий такого руководителя.

Серьезной проблемой для унитарных предприятий и учреждений является то, что собственник один (в лице государства), т.е. фактически устраняются такие важные органы управления, как общее собрание участников юридического лица, и, тем более, отсутствует наблюдательный совет. Это ведет к снижению эффективности контроля над действиями руководителя организации и соответственно к росту возможностей его негативного поведения, причиняющего ущерб имуществу организации.

Определенный контроль может быть восстановлен путем законодательного усиления полномочий представителей трудового коллектива, которые заинтересованы в наиболее рациональном устройстве внутренних отношений в организации. Тем не менее, психолого-экономическая мотивация членов трудовых коллективов имеет два серьезных недостатка: во-первых, они не являются специалистами в сфере организации бизнеса и, при определенных обстоятельствах, могут тормозить развитие организации; во-вторых, они обладают психолого-экономической мотивацией социального уровня, т.е. заинтересованы, прежде всего, в увеличении своих доходов (заработной платы и дивидендов, если таковые предусмотрены), а не в усовершенствовании производственно-технической базы.

По нашему мнению, для организаций государственного сектора экономики необходим один орган, включающий в себя функции и общего собрания и наблюдательного совета одновременно, – руководящий совет организации, в который должны входить следующие группы: по одной трети представителей 1) от администрации (заместители руководителя), 2) от собственника или участника юридического лица ( административно-территориального образования), наконец, 3) от трудовых коллективов. Руководитель не должен в него входить, поскольку он отчитывается перед руководящим советом, утверждает бизнес-планы, представляет на утверждение наиболее крупные сделки и т. п. Причем, количество представителей может быть различное: в частности, представители трудового коллектива сами определяют, сколько их должно быть в руководящем совете, но количество голосов каждой из групп представителей не может быть более одной трети.

В компетенции руководящего совета может быть право на отстранение руководителя от исполнения обязанностей в случаях, если он злоупотребляет своим правом, проявляет некомпетентность в принятии решений и при заключении сделок; право на ходатайство перед собственником (или участником, имеющим контрольную долю), т.е. перед соответствующей администрацией государственного образования, о замене руководителя. Совет, по нашему мнению, может ходатайствовать о внесении изменений в учредительные документы с целью повышения экономической эффективности предприятия в целом.

Необходимости в руководящем совете нет для организаций-учреждений, поскольку их деятельность строится на основе целевых бюджетных ассигнований и строго нормирована (бесприбыльные организации).

Список литературы

1.    Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – № 48. – Ст. 4746.
2.    Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – № 31. – Ст. 3823.
3.    Суханов Е.А. Предприятие и юридическое лицо // Хозяйство и право. – 2004. – № 7. – С. 6.
4.    Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. – № 1. – Ст. 1.
5.    О некоторых вопросах применения статьи 174 Гражданского кодекса Российской Федерации при реализации органами юридических лиц полномочий на совершение сделок: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 14 мая 1998 г. № 9 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. – 1998. – № 7. – П. 1.
6.    Гро сь Л.А. Взаимоотношения публично-правовых образований – собственников и учредителей – с учреждениями или унитарными предприятиями // Журнал российского права. – 2001. – № 12.
7.    Ершова И.В. Предпринимательское право: Учебник. – М.: Юриспруденция, 2002. – С. 39–40.