Административно-правовое принуждение в сфере экономических отношений

Эффективное государственное управление и обеспечивающие его учреждения и институты, – хотя и не единственные, тем не менее, очень важные факторы, влияющие на эффективность государственного управления экономическими процессами. В области государственного управления существует своя динамика, правила, формы проявления, но только после того, как все это получает правовую основу, начинается процесс государственного управления [1, с. 54].

Государственное управление функционально связано с государственной властью. Только вследствие власти, присущей государственному управлению, оно способно обеспечивать достижение поставленных задач на основе интегрированного воздействия на субъекты экономической деятельности в целях организации, структурирования и оптимизации общесоциальных интересов, их защиты на основе угрозы принуждения или путем реального принуждения вопреки воле и возможному сопротивлению подвластных [2, с. 18].

Государственное управление является наиболее сложной сферой непосредственного употребления власти. Система взаимодействия субъектов управленческих отношений основана на властном побуждении управляемого субъекта к соответствующему поведению независимо от его желания. За всем этим чувствуется сила внешнего воздействия в отношении управляемого субъекта, заставляющая его независимо от субъективного желания следовать определенному поведению вследствие административного принуждения.

Институт административного принуждения аккумулирует нормативно-властные установления различного характера для обеспечения правоприменительной и правоохранительной деятельности государства в сфере функционирования исполнительной власти. Поскольку административное принуждение представляет собой разновидность государственного принуждения, принципиально важным является вывод о том, что его, равно как и государственное принуждение, не следует рассматривать как некое исключение из принципа права и правового регулирования имущественных отношений. Несомненно, метод принуждения преимущественно основан на организационном воздействии на управляемый субъект, игнорирует его внутреннее желание и отношение к происходящему. Это радикальный метод управленческой деятельности и проблема определения правового поля его применения в имущественных отношениях достаточно актуальна.

Е.А.Агеева писала, что государственное управление, построенное по принципу власти и подчинения, создает объективные предпосылки применения государственного принуждения при достижении целей управления в различных формах. Даже на стадии нормативного определения возможного или необходимого поведения участников экономической деятельности присутствует государственное принуждение [3, с. 29]. Это чрезвычайно важный вывод, имеющий самое непосредственное отношение к области принуждения в сфере экономических отношений – к принуждению, которое закладывается уже на стадии формирования прав и обязанностей субъектов экономических отношений в рамках договорных отношений, урегулированных нормами гражданского законодательства. Именно таким образом формируется система закупок на государственные нужды в рамках договорных отношений субъектов хозяйствования.

Применение административного принуждения в экономических отношениях зависит от того, насколько заинтересовано государство в необходимости безусловного выполнения установленных им требований [1, с. 226]. В этом отношении так называемый переходный период в экономике стран СНГ – очень противоречивая и сложная сфера для управления: прежде всего, процессом реформирования экономических отношений. В принципе это характерно для любого государства, которое пытается изначально стабилизировать экономику на определенных принципах развития. Однако для нас проблема мер административного принуждения в экономической сфере осложняется отсутствием правовых традиций и несовершенством самой экономической системы, сориентированной исключительно на систему администрирования. Как пишет Д.Н. Бах-рах, для административного принуждения в целом правовая форма еще не стала таким атрибутивным свойством, как для других сфер правового регулирования. Сейчас оно состоит из двух частей: административного произвола и административно-правового принуждения [4, с. 6]. Задача состоит в том, чтобы вывести область административного принуждения вне права. При таком соотношении мер административного принуждения с правом государственная система психологически убеждает подконтрольного субъекта добровольно принимать возможные ограничения физического, организационного и имущественного характера на основе так называемого самоограничения.

Таким образом, признание административного принуждения как специфического и в то же время правового метода позволяет по-новому подойти к оценке современной практики административного принуждения в самых различных сферах правового регулирования, в том числе экономической сфере.

Важная проблема в понимании сущности административно-правового принуждения – это определение того, в чем заключается принуждение. Должен ли быть положен в основу принуждения функционально-содержательный аспект таких действий по отношению к субъекту воздействия, или вопрос о том, является ли соответствующее действие принуждением, зависит от психологического отношения субъекта к выполнению требований управляющего?

В юридической литературе эта проблема является дискуссионной. По мнению одних ученых, отграничение государственного (административного) принуждения от сферы свободного волеизъявления заключается не в принудительном характере тех или иных актов государственного органа, а в психологическом отношении субъекта к возлагаемой на него обязанности [5, с. 78]. Указанная позиция основывается на психологическом постулате, который весьма удачно сформулировал И.И.Логинов: «В зависимости от системы психологических мотивов одна и та же деятельность может переживаться как свобода или необходимость» [6, с. 103].

Против этой позиции резко выступил О.Э.Лейст. Он писал, что «попытка разграничить обязательное и принудительное с учетом отношения лица к возложенным на него обязанностям базируется на зыбкой основе» [7, с. 17]. Аналогичную позицию занял И.А.Га-лаган, утверждая, что психологический подход к разграничению обязательного и принудительного приводит к заключению, что добровольная уплата штрафа не может рассматриваться как принуждение, хотя очевидно, что с таким заключением вряд ли кто согласится [8, с. 84].

Разделяя вторую позицию, приведем некоторые дополнительные аргументы в ее обоснование. Действительно, применение многих достаточно серьезных мер принуждения протекает в ряде случаев при полном согласии субъекта, на которого они возложены, поскольку он осознает их справедливость и обоснованность. Однако сущность принуждения заключается либо в принудительном порядке применения предусмотренной законом меры в отношении обязанного субъекта, либо в характере самой меры. Любая мера будет принудительной (принуждением), если ее возможное применение не основано на предварительном согласии субъекта и может осуществляться независимо от его желания. Принципиально здесь свобода субъекта деятельности ограничена изначально. Потому последнему остается либо сопротивляться, и тогда указанная мера будет осуществлена посредством открытого принуждения, либо согласиться с указанной позицией и принять все как должное. Но факт принуждения, как в первом, так и во втором случае, налицо.

В сфере экономических отношений система мер принуждения достаточно многообразна – от контрольных мероприятий и государственного заказа до мер административной и уголовной ответственности за экономические правонарушения. Внешне наиболее либеральной мерой административно-правового принуждения является система мероприятий, связанных с осуществлением государственного контроля за экономической (предпринимательской) деятельностью субъектов хозяйствования. Казалось бы, эта мера вполне объяснима, необходима и понятна. Она составляет функциональную основу компетенции контролирующих органов государства. Контроль – это, прежде всего, предусмотренная законом система мер принудительного характера, которые, независимо от одобрения или неодобрения субъектов хозяйствования, существенно ограничивают их независимость. Хотя контрольные мероприятия проводятся на добровольных началах со стороны проверяемого субъекта, они являются мерой административного принуждения, так как у подконтрольного субъекта изначально не требуется согласия на их проведение. Таким образом, принудительность этой и подобных мер заключается в том, что система заранее устанавливаемых объективных ограничений в отношении потенциальных субъектов воздействия в целях охраны порядка экономической деятельности с ними не согласовывается. Следуя терминологии С.С.Алексеева, это так называемые меры принуждения, основанные на государственной необходимости и включенные в содержание компетенции соответствующих государственных органов, то есть эти меры являются структурным содержанием регулятивных (административных) правоотношений [9, с.169]. Таким образом, принуждать можно как порядком осуществления определенных мер, так и самой мерой, объективно причиняющей определенные неудобства субъекту хозяйствования.

Система мер государственного ( административного) принуждения должна быть разумной и сбалансированной с общепризнанным и одобряемым статусом гарантированных прав и свобод экономической деятельности. Задача эта не простая для любой правовой системы, а тем более для системы, не имеющей сдерживающих правовых традиций и ограничений. Сегодня это характерно для административного принуждения в сфере экономической деятельности.

Принципиально важным в понимании административно-правового принуждения является вопрос о его месте и значении в системе правового регулирования. В литературе отмечается, что административное принуждение обычно развивается и реализуется в рамках охранительных правоотношений [10, с. 47]. Поэтому применительно к экономической деятельности принуждение направлено на предупреждение различных по характеру действий, которые умышленно или неумышленно могут повлечь нарушение установленных государством запретов и правил осуществления экономической деятельности, на пресечение экономических правонарушений, возмещение причиненного ущерба, наконец, на обеспечение реализации экономической ответственности нарушителей. В этой связи нельзя согласиться с мнением, что функции и цели административного принуждения должны ограничиваться задачами борьбы с правонарушениями [11, с. 65]. У принуждения более широкие задачи и функции, чем борьба с правонарушениями.

Сегодня очевидно, что государственно-правовое принуждение выполняет охранительную функцию в правовом регулировании. В свою очередь охранительная функция может осуществляться посредством трех форм конструирования правовых отношений: а) на основе позитивного правового регулирования в соответствии с принципом равенства и свободы субъектов правовых отношений и сан-кционного обеспечения надлежащего поведения сторон в рамках этих отношений; б) на основе построения сугубо охранительных правоотношений посредством установления правовых запретов, несоблюдение которых, как правило, обеспечивается штрафной санкцией; в) на основе позитивного, но властно-правового регулирования общественных отношений посредством заранее определенной возможности принудительного вмешательства и ограничения правового статуса субъекта, что характерно для некоторых сфер административного регулирования в области функционирования исполнительной власти: в частности, для обеспечения жизненно важных интересов общества и государства в экономической сфере.

В двух первых случаях система государственного принуждения реализуется посредством применения санкций соответствующих отраслей права, и основанием применения мер принуждения является совершение абсолютного правонарушения. Так, меры экономической ответственности, равно как и меры пресечения в виде наложения ареста на имущество и т.п., наконец, применение так называемых экономических санкций, осуществляются на основе административной ответственности за экономические правонарушения. Здесь наряду с основным административно-правовым отношением, связанным с обеспечением властно-управленческих функций в сфере экономической деятельности, возникают санкци-онные охранительные правоотношения. Д.Н.Бахрах именно такого рода меры рассматривает в качестве принуждения, то есть сводит их к реализации административной санкции. По его мнению, так называемые меры предупредительного характера, основанные на властно-императивных обязанностях субъектов экономической деятельности, не являются собственно принуждением [4, с. 8].

Конечно, саму обязанность, установленную государством для субъектов экономической деятельности, – соблюдать определенный порядок ведения хозяйственной деятельности – нельзя рассматривать как административное принуждение в отношении предпринимателей и юридических лиц, хотя она и обеспечена возможностью государственного (санкционного) принуждения. Однако систему административного режима, посредством которого на основе функционального проявления исполнительной власти действуют контролирующие органы в отношении субъектов хозяйствования, чтобы обеспечить неотвратимость осуществления установленного порядка экономической деятельности, можно довести до границ не только юридического, но фактического принуждения. Так, потенциально контроль со стороны органов Комитета государственного контроля носит настолько всеобъемлющий и «угрожающе-оперативный» характер, что он сам по себе представляет достаточно серьезную меру принуждения. И дело вовсе не в том, что он сам по себе обеспечен угрозой применения иных мер административно-правового принуждения, а в том, что контроль, осуществляемый на основе властной компетенции этого органа, представляет существенное ограничение самостоятельности любого подконтрольного субъекта. Конечно, когда такие меры применяются вне правонарушения – по системе заранее определенной функции контроля ( например, досмотр помещений в ходе проверки и т.п.) – в этом случае административное принуждение реализуется не на основе санкции. Тем не менее, И.А.Галаган считает, что предупредительное принуждение все-таки является санкцией, поскольку его применение основано на угрозе применения административной санкции. В этом, собственно, он и некоторые другие авторы видят сущность принуждения при применении предупредительных мер [8, с. 83-84].

Решение данной проблемы видится в признании того, что функции принуждения, в том числе административного, значительно шире задач борьбы с правонарушениями, хотя в конечном итоге они все-таки обращены к возможным правонарушениям. Наличие мер принуждения несанкционного характера должно быть закреплено в правовой норме. В гражданском праве такие меры относят к мерам защиты правопорядка и субъективных прав и включают в содержание санкции (например, виндикация имущества есть санкция, направленная на защиту отношений собственности). В административном праве подобные меры принуждения составляют содержание регулятивных административно-правовых отношений. Структурно эти меры являются функциональным выражением не санкции, а диспозиции правовой нормы. Изначально такие меры принуждения выражают объем компетенции соответствующих органов государственного управления по осуществлению властно-распорядительных действий в отношении подконтрольных субъектов. Это и дало основание И.А.Галагану сделать вывод, что функцию санкции в административных управленческих правоотношениях могут выполнить и диспозиции правовых норм в случае, если эти обязанности исполняются под принуждением ( под угрозой применения санкции-ответственности). Поэтому в содержание санкции административно-правовой нормы автор включает любые меры объективного принуждения, основанные на праве [8, с. 116].

Установление такого рода мер по системе предварительного (до совершения правонарушения) принуждения в административно-правовом регулировании – явление частое. Е.А.Агеева пишет, что «в сфере государственного управления большой удельный вес имеют такие действия сторон, … которые не могут быть отнесены … к правонарушениям, но объективно направлены против порядка управления, т.е. препятствуют субъектам управления выполнять возложенные на них обязанности, что, в свою очередь, приводит к нарушению соответствующих прав в сфере управления» [3, с. 39-40]. Так, каждый субъект предпринимательской деятельности должен зарегистрироваться, при необходимости получить лицензию, стать на налоговый учет, надлежащим образом вести учет доходов и т.п., поскольку без этого невозможен вообще контроль за экономической деятельностью со стороны государства.

Предупредительные меры и нацелены на устранение ненадлежащих условий экономической деятельности. Правовой режим государственного управления с учетом интересов государства в контроле над определенными сферами может быть настолько властно-императивным в каких-то своих проявлениях со стороны управляемого субъекта, что становится изначально принуждением для подконтрольного субъекта. Это особенно характерно для сферы предпринимательской деятельности. При этом прослеживается четкая тенденция усиления такого режима. В этом случае диспозиция административно-правовой нормы « перерастает в типичную правовую обязанность-принуждение» для субъектов экономической деятельности. В.В.Серегина пишет, что превентивные меры, которые не являются реализацией санкции, а выражением диспозиции (что характерно для значительного количества мер принуждения в сфере контрольно-управленческих функций государства), следует все-таки рассматривать в тесной связи с категорией санкции нормы права. Эти меры утрачивают характер диспозиции регулятивного свойства и приобретают свойство специфической санкции [10, с. 69].

Соглашаясь в целом с такой трактовкой правовой природы предупредительных мер в системе административно-правового принуждения, надо признать, что санкционный характер диспозиций правовых норм обусловлен не соединением в определенных моментах диспозиции и санкции, а режимом императивного метода правового регулирования экономической деятельности.

Другое дело, насколько допустим метод управления соответствующей сферой путем осуществления управленческих актов в режиме правового принуждения при отсутствии правонарушений со стороны управляемого субъекта. Здесь особенно необходимы защитные процедуры против злоупотребления государственных органов и должностных лиц, управомоченных управлять в режиме принуждения.

Жесткая система управления экономической сферой деятельности основана на культивируемом тезисе об изначальной противоправности поведения налогоплательщика. Так, Государственная налоговая служба России утверждает, что из субъектов рыночных экономических отношений России регулярно платят налоги только 16 % налогоплательщиков (юридических и физических лиц), около 48 % платят их нерегулярно, а 36 % – не платят вовсе [12, с. 27]. Реализация государственной политики по принципу «никто не платит налоги» ведет в большинстве случаев к неоправданному усилению налогового пресса, к наделению налоговых и других контролирующих органов необоснованно широкими полномочиями и, в конечном итоге, не содействует формированию стабильной налоговой, экономической политики в целом.

Административно-правовое принуждение в сфере экономической деятельности необходимо, это обусловлено наличием:

– самого государства и необходимостью императивного способа формирования экономической и финансовой основы государства в целях выполнения им общесоциальных функций;

– властной формы осуществления государственных и общественных задач, а следовательно, самого принуждения, которое приобретает государственно-правовой характер, обеспечено властью государства, его фактической способностью принуждать посредством особого аппарата силы;

– правового регулирования социальной деятельности субъектов экономической деятельности посредством их обязывания к определенному поведению на основе императивно-властного указания (предписания) в соответствии с характером и целями управленческой деятельности государства в сфере решения общесоциальных задач;

– высокого уровня неадекватных действий субъектов хозяйствования, связанных с возможностью уклонения от стратегии экономической политики, принятой в обществе и государстве.

Общим основанием для применения мер административного принуждения является общественная необходимость осуществления правоохранительной функции в области поддержания правопорядка и стабильности в механизме регулирования экономических отношений.

Конкретными основаниями применения административно-правового принуждения выступает, по общему правилу, противоправное в экономическом секторе поведение субъектов (для большинства мер административно-правового принуждения, реализуемых по системе реальной санкции), а равно абсолютный интерес государства в исключении возможности уклонения субъектов экономической деятельности от выполнения установленных государством правил и запретов.

Характерно, что значительная часть мер административно-правового принуждения в экономической сфере реализуется в рамках административно-регулятивного, а не административно-санк-ционного правоотношения. Так, большинство предупредительных мер административного принуждения применяются на основе реализации контролирующими государственными органами диспозиции административно-правовых норм, в которых изначально заложен принудительный механизм по отношению к субъекту экономической деятельности.

В решении данной проблемы мы исходим из того, что принуждением может быть как сама реализуемая в принудительном порядке мера воздействия (например, наказание, административное взыскание, задержание, арест имущества и т.п.), так и административно-режимная (властно-императивная) процедура проведения определенных управленческих и распорядительных действий, объективно создающая определенные ограничения хозяйствующему субъекту.

По нашему мнению, правы те административисты, которые считают, что в распорядительно-управленческой деятельности в целях обеспечения высокого уровня гарантий правопорядка в особо важных сферах государство может осуществлять в виде принуждения предупредительные мероприятия посредством установления соответствующего режима контроля за объектами (сферой) управления [ 13, с. 203]. В данном случае административно-правовое принуждение является не только методом правового регулирования, но и способом непосредственного воздействия органа управления на субъекты экономической деятельности.

Административно-правовое принуждение обусловлено спецификой государственного управления жизненно важными сферами общества. Оно входит в систему не только сугубо правоохранительных, но и организационно-контрольных средств (в широком смысле) государства, в систему гарантий обеспечения нормального функционирования важных для государства и общества областей социально-экономической деятельности. Чрезвычайно важным в этом смысле является вывод, что в числе факторов, опосредствующих применение мер административно-правового принуждения в управленческой деятельности государства, выступает актуализированная государственно-общественная необходимость в обеспечении установленного порядка (налоги, защита внутреннего рынка, права потребителя, безопасность жизни и здоровья граждан и т. д.). Изначально административно-правовое принуждение (контроль, надзор, досмотр и т. д.) в таких случаях выступает как система действий государственного органа в отношении субъекта управления, выражающих объективное ограничение, ущемление субъективной свободы подконтрольного субъекта с целью заблаговременного исключения противоправного поведения.

Таким образом, сущность административно-правового принуждения в экономической сфере для подконтрольного заключается в принудительно-ограничительном свойстве санкционной или правоприменительной акции, направленной на организационное или имущественное стеснение субъекта деятельности с целью понудить его поступать согласно воле принуждающего.

Следующий аспект, связанный с определением сущности административно-правового принуждения, касается выявления тех моментов принудительного воздействия на субъекты права, которые объективно являются принуждением и не могут укладываться в рамки обычного правового регулирования, основанного на принудительности права. Для административного права и административного принуждения эта проблема достаточно актуальна, поскольку принуждение здесь выходит за рамки традиционно понимаемой санкции. Как бы не пытались эту позицию опровергнуть некоторые административисты [14, с. 26–32], остается неопровержимым фактом то, что часть мер административного принуждения реализуется вне санкции, то есть не на основе возникновения дополнительного (санкционного) правового отношения в связи с совершением правонарушения, а на основе регулятивных административно-властных отношений. Отрицать это – значит, не замечать очевидных вещей. Достаточно обратиться к анализу форм правовой деятельности контролирующих органов в отношении субъектов хозяйственной деятельности, осуществляемой на основе контрольных и связанных с ними полномочий. В правовом смысле такое принуждение осуществляется на основе реализации базового (основного) административно-правового отношения, которое изначально устанавливается в качестве рамочного между субъектами хозяйствования и государством в лице его контролирующих органов. Такое принуждение также должно осуществляться на принципах правоохранительной деятельности. Если государство позволяет в процессе управления вмешиваться и ограничивать правовую свободу подконтрольного субъекта, то возникает вопрос, на сколько глубоко это допустимо. Если такое вмешательство (принуждение) необходимо, то, по мнению специалистов, должны быть предусмотрены соответствующие процедурные и материально-правовые гарантии для субъектов хозяйственной деятельности [15, с. 9].

Административно-правовое принуждение в экономической деятельности, если оно основано на праве, должно осуществляться с учетом охраны иных правовых ценностей на основе сбалансирования интересов, направленных на защиту добросовестного субъекта экономической деятельности. Оно также должно быть организовано на следующих принципах: равенства и неприкосновенности собственности; свободы предпринимательской деятельности и содействия ее развитию; разумной достаточности и соразмерности принуждения охраняемым и поражаемым правовым ценностям; наличия института беспристрастной судебной защиты от чрезмерного принуждения. Принуждение должно соответствовать определенным процедурам его применения, заранее установленным и гарантирующим соблюдение интересов принуждаемого. К сожалению, далеко не всегда эти требования соблюдаются, даже на уровне законодательных положений, относящихся к управлению и регулированию экономической деятельности субъектов хозяйствования.

Список литературы

1.    Штобер Р. Общее хозяйственно-административное право: Основы и принципы. Эконом. конституция / Пер. с нем.: А. Бубен, А. Тогулев. – Минск: Изд-во Европ. гуманитар. ун-та, 2000.
2.    Плотникова О.В. Власть и формы ее проявления. – Уссурийск: Дальневосточ. кн. изд-во, 1996.
3.    Агеева Е.А. Юридическая ответственность в государственном управлении: (Социал.-правовой аспект). – Л.: Изд-во Ленинград. ун-та, 1990.
4.    Бахрах Д.Н. Административная ответственность. – М.: Юриспруденция: Оригинал, 1999.
5.    Петрухин И.Л. Личные тайны (Человек и власть). – М.: Ин-тут государства и права Рос. акад. наук, 1998.
6.    Логинов И.И. Свобода личности. – М.: Мысль, 1980.
7.    Лейст О.Э. Проблемы принуждения по советскому праву // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12, Право. – 1976. – № 4.
8.    Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. – Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1970.
9.    Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. – М.: Юрид. лит., 1981. – Т. 1.
10.    Серегина В.В. Государственное принуждение по советскому праву. – Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1991.
11.    Козулин А.И. Принуждение в социальном регулировании // Изв. вузов, Правоведение. – 1985. – № 3.
12.    Государственная налоговая служба сообщает // Экономика и жизнь. – 1997. – № 4.
13.    Российское государство и правовая система: Соврем. развитие, проблемы, перспективы / О.Я. Баев, О.В. Баулин, П.Н. Бирюков и др.; Под ред. Ю.Н. Старилова. – Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1999.
14.    Кононов П.И. Законодательство об административном принуждении: проблемы кодификации // Журн. рос. права. – 1998. – № 8.
15.    Краснов А.В. Правовые санкции в экономической сфере: Авто-реф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01 / Казан. гос. ун-т. – Казань, 1999.