Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов в системе государственного управления

Институционализация    федеративной    формы    государственно-территориального устройства современной России, предполагает необходимость формирования и нормативного закрепления соответствующей системы государственного управления делами общества. 

Особенностью этой системы является наличие в ней двух субъектов государственного управления – Российской Федерации в лице органов государственной власти федерального уровня и субъектов федерации в лице региональных органов государственной власти. Субъекты федерации через сформированные ими на основе действующего  законодательства  органы  государственной  власти  осуществляют государственное управление на своей территории, а также внешнеэкономическую деятельность.

Федеративное государственно-территориальное устройство ставит перед государственным управлением в целом и перед каждой ветвью власти в отдельности в качестве обязательного условия двуединую задачу. Во-первых, необходимость обеспечение организации государственного управления, соответствующего конституционным целям и задачам в объеме всей федерации. Во-вторых, эта задача подразумевает создание объективных условий для формирования таких основ государственного управления в субъектах федерации, которые бы выражали и интересы федерации и учитывали экономические, географические, социальные, демографические и т.п. особенности каждого субъекта федерации. Представляется, что, прежде всего, исходя, из этого и надо исходить, анализируя место и роль совместного ведения в системе государственного управления в Российской Федерации.

Принцип разделения властей, лежащий в основе организации государственной власти в Российской Федерации, предусматривает организационное оформление и функционирование представительной, исполнительной и законодательной ветвей власти, как на уровне федерации, так и в субъектах федерации (ст.ст. 10, 77 Конституции РФ). В целом можно согласиться с выводом о том, что исполнительная власть как подсистема единой государственной власти осуществляет функции, присущие всем ветвям государственной власти, используя при этом специфические для данной ветви власти формы и методы реализации.

Однако необходимо уточнение следующего характера. Очевидно, что все ветви государственной власти в системе государственного управления осуществляют единую глобальную функцию – управление делами общества. Государство при этом выступает как единый субъект управления, воздействующий на объекты управления через органы власти, наделяя их соответствующими полномочиями и компетенцией.

При этом каждая из ветвей власти в системе государственного управления выполняет определенную совокупность управленческих функций, присущих и характерных именно для этой ветви власти. Именно функциональные характеристики каждой из ветвей власти, позволяют идентифициро-ват ветви власти в качестве относительно самостоятельных. Так, для законодательной и судебной ветвей власти в качестве таких идентифицирующих их функций выступают соответственно законотворчество и правосудие.

В административно-правовой научной литературе, посвященной исследованию проблем функционирования исполнительной власти в новейших условиях, обоснованно подчеркивается, что единого понимания системы исполнительной власти в практике и законодательстве Российской Федерации на сегодняшний день не сложилось.

Закрепление в Основном Законе Российской Федерации 1993 года новых, современных государственно-правовых реалий, особенно введение понятия единой системы исполнительной власти, наряду с разграничением полномочий между федерацией и субъектами федерации с одной стороны и закрепления предмета совместного ведения с другой ставят перед учеными-юристами задачу догматического обоснования места и роли каждого из элементов исполнительной власти в единой системе государственного управления.

В федеративных государствах организация функций исполнительной власти имеет не меньшее значение, чем распределение полномочий законодательного характера. Данная организация включает два аспекта: распределение исполнительных функций и способы сотрудничества между федеральными и региональными органами исполнительной власти при осуществлении ими своих функций1. Таким образом, эффективность, результативность, плодотворность государственного управления в федеративном государстве находится в прямой зависимости с одной стороны, от деятельности каждого из субъектов управления, в границах их собственных полномочий. А с другой стороны качество управления такого рода находится в непосредственной зависимости от согласованности приложения и сложения совместных управленческих усилий указанными субъектами.

В настоящее время при исследовании механизма реализации совместного ведения РФ и ее субъектов учеными-юристами основной акцент делается на разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ. В частности, учеными - государствоведами обосновывается вывод о том, что «совместное ведение» предусматривает разделение государственной власти между федерацией и субъектами в определенных отраслях и сферах государственного управления и в качестве юридического инструментария такого рода разделения выступает принцип «конкуренции», разделение сфер правотворчества, разграничение компетенции, согласование законодательства и др. И ключевым вопросом юридического анализа предметов совместного ведения является их детализация через разграничение конкретных властных рычагов между Федерацией и ее субъектами.

В значительной степени такое юридическое содержание разграничительного характера, совместное ведение несет в себе изначально. Институт совместного ведения, как ни один другой государственно-правовой институт, зеркально отражает в себе те противоречия, которые сопровождали подготовку проекта Конституции РФ 1993 года. Об этом упоминается и указывается в юридической литературе.

Известно, что «Федеративный договор», заложивший юридическую основу совместного ведения РФ и субъектов РФ фактически объединил в себе три акта:

1)    Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;
2)    Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;
3)    Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Непоследовательность в принятии и подписании Федеративного Договора проявилась и в том, что первоначально Федеральный Договор о разграничении полномочий был подписан с республиками в составе Российской Федерации, а за тем и с органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Что, в общем, оправдано вызвало определенное недоумение в среде научной общественности.

Противоречивость в понимании совместного ведения изначально вытекала из положений, заложенных в Федеративном Договоре, который определяя предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, фактически разграничивал эти полномочия.

Представляется, что теоретическо-правовая конструкция такого рода, базирующаяся исключительно на сигментированности полномочий субъектов правового регулирования при реализации единого предмета совместного ведения не позволяет учитывать целую совокупность позитивных аспектов данного юридического феномена. Таковыми являются, например, объединение материальных, нормотворческих, организационных и других усилий для решения тех или иных вопросов, отнесенных к совместному ведению.

По нашему мнению, «совместное ведение» как государственно-правовая категория, в первую очередь, несет в себе нагрузку позитивно-правового, объединительного содержания. Генеральная цель совместного ведения как государственно-правового института единой системы государственного управления делами общества – объединение кадровых, интеллектуальных, духовных, экономических и других государственно-управленческих ресурсов на основе права в целях регулирования общественных отношений во всех сферах и отраслях социальной жизни, объединенных этой категорией, как на всей территории России, так и на территории каждого отдельно взятого субъекта РФ с учетом его особенностей.
Такой вывод можно сделать, проанализировав международно-правовую практику федеративного строительства (например Швейцария, ФРГ)1, которая в отличие от российского опыта подходит к решению проблемы реализации вопросов отнесенных к совместному ведению федерации и союзных государств диаметрально противоположным способом. Во-первых, конституции федеративных государств не закрепляют в своем содержании в качестве основополагающего принципа построения внутри федеративных взаимоотношений – разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами. Во-вторых, конституции зарубежных государств переносят цент тяжести в реализации предмета совместного ведения на позитивное взаимодействие, на объединение управленческих усилий федерации и ее субъектов по этим вопросам. При этом каждое федеративное государство выстраивает свои собственные, уникальные взаимоотношения такого рода.

В связи с изложенным, представляется, что анализируя содержательную сторону предметов совместного ведения путем детализации элементов механизма разграничения полномочий федерации РФ и ее субъектов мы исследуем только одну из сторон этого явления. При этом за пределами научного анализа остается не менее важная, а возможно и главная (основная) грань совместного ведения – принципы и формы объединения и концентрации совместных усилий федерации и субъектов для реализации в полном объеме всего предмета совместного ведения. Нельзя не учитывать одну важную особенность совместного ведения в современном виде, которая заключается в том, что на одном правовом поле, по одному и тому же предмету осуществляют правовое регулирование одновременно два субъекта – Российская Федерация и субъект РФ. Это говорит о том, что совместный предмет ведения для его практического осуществления требует единых, общих организационных усилий обеих сторон.

Конституция РФ и федеральное законодательство содержит значительный объем нормативного материала, позволяющего говорить об основных направлениях объединения сил обоих субъектов правового регулирования – федерации и субъектов в этой сфере государственного управления. В первую очередь речь идет о конституционных нормах-принципах:
Во-первых, в соответствии с ч.ч. 2, 3, 5 ст.76 Конституции РФ совместное ведение выступает основой единого правового пространства в Российской Федерации.

Во-вторых, часть 2 ст.77 Конституции РФ закрепляет совместное ведение в качестве фундамента целостности системы исполнительной власти в Российской Федерации.
В-третьих, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ по взаимному соглашению вправе делегировать частично друг другу осуществление полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч.ч.2, 3 ст. 78 Конституции РФ).

В-четвертых, в соответствии с ч.1 ст.85 Конституции РФ Президент РФ наделяется правом использования согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Часть 2 данной конституционной нормы наделяют Президента РФ правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия их Основному Закону, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

В-пятых, Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии (п. ?в? ст.114 Конституции РФ), осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (п. ?е? ст.114 Конституции РФ). Перечень полномочий Правительства РФ указанный в ст.114 Конституции РФ является открытым, в том числе и по вопросам реализации предмета совместного ведения РФ и ее субъектов.

Полномочия Правительства РФ по вопросам реализации предмета совместного ведения в отраслях и сферах правового регулирования детализируются в нормах Федерального Конституционного Закона «О Правительстве Российской Федерации»1( ст.ст. 16, 17, 18, 19).

Федеральный Конституционны Закон «О Правительстве Российской Федерации» делая акцент, вслед за Конституцией РФ, на том, что по предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ составляет основу единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, закрепляет административные правовые методы объединения усилий субъектов управления для достижения целей совместного ведения.

Правительство РФ в соответствии со ст. ст.43, 44 ФКЗ «О Правительстве РФ»:

-    координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации предмета совместного ведения для обеспечения сочетания федеративных и региональных интересов;
-    рассматривает предложения органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений;
-    согласовывает нормотворческую деятельность по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов;
-    контролирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;
-    разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон;
-    вносит предложения Президенту Российской Федерации о приоста новлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Россий ской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федера ции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, совместное ведение федерации и субъектов РФ, закрепленное ст.72 Конституции РФ занимает особое место в системе государственного управления в Российской Федерации. Это опосредуется тем, что совместное ведение в системе государственного управления выступает в качестве многофункциональной, системообразующей категории. Совместное ведение не только аккумулирует интересы федерации и ее субъектов в единое целое на основе позитивного сотрудничества, но и содержит набор инструментария, необходимого для обеспечения осуществления и реализации всего комплекса государственных функций федерального и регионального уровней.

Анализ Конституции РФ и федерального законодательства, показывает, что именно совместное ведение РФ и ее субъектов выступает центральным государственно-правовым институтом в системе государственного управления, обеспечивающим единство федеративно-территориального устройства России в сочетании с особенностями политического, экономического и социально-культурного развития каждого субъектов РФ.