Конституционно-правовые основания участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в финансировании федеральных программ

Статья 71 (пункт «е») Конституции РФ предусматривает федеральные программы как одну из форм регулирования отношений в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации. Опыт реализации приоритетных национальных проектов показал насколько данная форма может быть эффективной при условии концентрации финансовых и административных ресурсов всех уровней власти (от федерального до поселенческого) на решении конкретных, наиболее острых социально-экономических проблем.

В то же время, как свидетельствует практика, одна из ключевых правовых проблем применения программно-целевого метода управления в таком сложносоставном государстве, как Российской Федерации, - это проблема юридического обеспечения согласованного объединения бюджетных ресурсов всех уровней бюджетной системы для достижения определенных целевых показателей развития страны.

Исходя из наличия в праве двух методов регулирования – диспозитив-ного и императивного – возможно применение соответствующих им механизмов обеспечения финансирования федеральных программ из территориальных бюджетов, которые также можно условно назвать «диспозитивный» (основанный на добровольности участия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в софинансировании федеральных программ) и «императивный» (основанный на обязательности участия в софинансировании).
Рассмотрим оба варианта межбюджетных отношений и примеры их конструирования в законодательстве

В нормативных правовых актах, посвященных реализации федеральных целевых программ, наиболее распространены попытки зафиксировать и развить «диспозитивный»   механизм.
В общем виде он выражен в Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении    которых    участвует    Российской    Федерации,    утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 №5941, пункт 7 которого предусматривает подписание соглашений (договоров) о намерениях между государственным заказчикам и органами государственной власти субъекта РФ в случае, если одним из источников финансирования федеральной целевой программы являются средства бюджета субъекта РФ. Правовой режим этих соглашений (договоров), процедура их заключения, юридические последствия отказа от заключения или несоблюдения соглашений (договоров) в постановлении Правительства РФ не оговариваются, в результате чего они фактически находятся не в правовом поле, а в поле «намерений» и «доброй воли». Закономерно, что до сих пор не имеется ни одного прецедента судебного спора, связанного с заключением и исполнением указанных договоров (соглашений), при хроническом невыполнении прогнозных объемов софинансирования федеральных целевых программ.

Более подробно в федеральном законодательстве развернута идея побуждения, стимулирования субъектов РФ и муниципальных образований к определенному целевому финансированию их собственных полномочий через механизм предоставления субсидий из федерального бюджета на реализацию этих полномочий. Этот механизм не отрицает принципа диспозитив-ности в межбюджетных отношениях, но предусматривает в качестве обязательного условия предоставления субсидии из федерального бюджета долевое участие региональных и (или) местных бюджетов в финансировании соответствующих расходов.

Например, согласно пункту 31 Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2006 года № 2852, «средства федерального   бюджета,   предусмотренные   на   софинансирование   мероприятий подпрограммы, перечисляются государственным заказчиком подпрограммы в бюджеты субъектов Российской Федерации… на основании соглашений, заключенных с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, при условии, что в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местных бюджетах в необходимых объемах предусмотрены средства на софинансирование мероприятий подпрограммы».

Такой подход, при котором основным средством обеспечения софинан-сирования федеральных программ из территориальных бюджетов является угроза невыделения средств на аналогичные цели из федерального бюджета, имеет право на существование и в некоторых случаях весьма эффективен, но его абсолютизация, тенденция к которой наметилась в последнее время в законодательстве, представляется не вполне обоснованной. В частности, нельзя признать правомерным применение его к тем межбюджетным отношениям, конечной целью которых является финансовое обеспечение прав граждан. В приведенном примере с предоставлением социальных выплат в рамках приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» право молодой семьи на получение социальной выплаты в определенном размере на приобретение жилья не связано и не может быть связано с наличием или отсутствием средств на эти цели в бюджете. И любой суд при возникновении спорной ситуации будет исходить из этого.

Применение меры обеспечения софинансирования программных мероприятий в виде невыделения средств из федерального бюджета может быть уместным в случае, когда федеральное финансирование является своего рода бонусом для отдельных территорий, носящим выборочный, точечный характер и предоставляемым на конкурентной основе. В таком контексте отсутствие дополнительного финансирования для субъекта Российской Федерации, муниципального образования не может рассматриваться как форма дискриминации, поражения в правах населения соответствующих территорий.

В тех же случаях, когда мероприятия федеральной программы (проекта)   носят   всеобъемлющий   характер,   направлены   на   решение   в   масштабах всей страны той или иной социально-экономической проблемы, финансовое обеспечение прав граждан, механизм привлечения к их реализации региональных и муниципальных органов власти должен быть принципиально иным и заключаться в установлении на федеральном уровне императивных правил финансирования из бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов тех или иных расходов.

Начала императивного подхода также выражены в ряде законодательных актов Российской Федерации.

Принципиальная возможность централизованного регулирования порядка финансирования собственных полномочий субъектов РФ предусмотрена Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ), статья 26.3 (пункт 4), которого в порядке исключения допускает принятие федеральных законов, определяющих порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации по отдельным вопросам. К этим вопросам отнесены, в частности, поддержка АПК, развития малого и среднего предпринимательства, дошкольное и общее образование, специализированная медицинская помощь.

Подобный подход сложно объяснить какой-то логикой. За рамками указанного перечня остались, например, такие сферы, как жилищно-коммунальный комплекс, дорожное строительство, транспортное обслуживание, экология и другие вопросы, которые в не меньшей степени требуют согласованного взаимодействия федеральных и региональных органов власти, в том числе в части их бюджетного финансирования.

Что же касается возможности централизованного регулирования порядка осуществления расходов местных бюджетов, то Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) такую возможность не предусматривает даже в порядке исключения.
Несмотря на положения базовых федеральных законов, разграничивающих полномочия органов власти различного уровня, федеральными органами исполнительной власти нередко принимаются правовые акты, прямо или косвенно регулирующие порядок осуществления расходов региональных и местных бюджетов по вопросам их собственной компетенции.
В качестве примера можно привести принятое в рамках приоритетного национального проекта «Здоровье» постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 № 868 «Об обеспечении в 2007 году диагностическим оборудованием муниципальных амбулаторно-поликлинических и стационарно-поликлинических учреждений для организации первичной медико-санитарной помощи, а также женских консультаций»1. Пункт 3 постановления предписывает органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления обеспечить в первом полугодии 2007 года (до 1 июля 2007 года) подготовку помещений для размещения диагностического оборудования, закупаемого в соответствии с настоящим Постановлением, и осуществления пусконаладочных работ. Разумеется, выполнение данного предписания влечет бюджетные затраты региональных и (или) местных бюджетов, и затраты немалые: например, сумма дополнительных расходов бюджета города Омска на эти цели в 2007 году составила 18,5 млн. рублей.

Конечно, соответствующее положение не вписывается в рамки федеральных законов №184-ФЗ и №131-ФЗ. Однако на данном примере очень хорошо видна суть проблематики. Встав на формальную позицию, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут отказаться, например, от финансирования пусконала-дочных работ по введению в эксплуатацию поставленного диагностического оборудования, сославшись на недостаток средств в местном бюджете и самостоятельность в  вопросах  бюджетного  планирования.  Как  следствие  -  местное население не будет иметь возможности получения на территории своего проживания качественных услуг по диагностике заболеваний.

В этой связи необходимо ответить на главный, принципиальный вопрос: будет ли соответствовать Конституции РФ установление в федеральном законодательстве правил об обязательном участии субъектов РФ, муниципальных образований в софинансировании федеральных программ и порядка этого софинансирования?

Отвечая на него, следует исходить, прежде всего, из того обстоятельства, что вопросы бюджета, его формирования и исполнения, не являются изолированной сферой общественных отношений: они очень тесно переплетены с множеством других отношений, непосредственно затрагивают вопросы реализации практически всех основных прав и свобод граждан, и, соответственно, при анализе конституционного соотношения полномочий в сфере регулирования бюджетных правоотношений необходимо принимать в комплексе всю систему норм Конституции РФ, связанных с реализацией указанных полномочий.

На это, в частности, указал Конституционный суд РФ в деле о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса РФ. Правительство Москвы в своем запросе доказывало противоречие норм Бюджетного кодекса РФ, закрепляющих за Федеральным казначейством право кассового обслуживания региональных бюджетов, Конституции РФ, в частности ее статьям 71, 72, 73. В постановлении Конституционного суда РФ по данному делу1 отмечено, что «в непосредственной взаимосвязи с принципами организации и функционирования государственной власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве, получившими нормативное выражение в статьях 1 (часть 1), 4, 5, 11, 71, 72, 73, 77 и 78 Конституции РФ, находится принцип   единства  экономического   пространства   (статья   8,   часть   1),   гарантиями которого являются, по смыслу статей 71 (пункт "ж") и 74 (часть 1) Конституции РФ, установление - в рамках предметов ведения Российской Федерации - правовых основ единого рынка, осуществление финансового, в том числе бюджетного, регулирования, а также запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств».

В равной мере указанная взаимосвязь существует между бюджетным регулированием и обеспечением единства социального пространства Российской Федерации, принципа равной гарантированности прав и свобод граждан на всей территории страны.

В приведенном примере с поставкой медицинского оборудования речь идет не просто о бюджетных взаимоотношениях органов власти различного уровня – речь в нем идет о бюджетных взаимоотношениях по поводу создания условий, гарантий реализации конституционного права граждан России на получение бесплатной, качественной медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения, о механизме защиты указанных прав. Эта сторона вопроса выходит далеко за рамки вопроса местного значения. Часть 1 статьи 45 Конституции РФ гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Статья 71 (пункт «а») Конституции РФ относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации. Кроме того, пунктом «б» части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы защиты прав и свобод человека отнесены к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Гарантии бюджетного обеспечения прав граждан являются важнейшим элементом их защиты, и поэтому органы государственной власти РФ должны обладать достаточными полномочиями по установлению и реализации соответствующих гарантий. К числу этих полномочий необходимо отнести и право федеральных органов государственной власти определять порядок установления и исполнения расходных обязательства субъектов РФ, муниципальных образований по софинансированию федеральных программ, направленных на создание условий реализации конституционных прав и свобод граждан.

Данная позиция должна быть четко выражена в федеральном законодательстве и, прежде всего, - в федеральных законах №184-ФЗ, № 131-ФЗ и в Бюджетном кодексе РФ.