Административные процедуры в некоторых государствах-участниках СНГ

Пристального внимания заслуживает опыт законодательной деятельности государств-участников СНГ в области регламентации института административных процедур. Так, 27 ноября 2000 года в Республике Казахстан был принят Закон «Об административных процедурах»1, направленный на установление административных процедур, способствующих совершенствованию организации управленческой деятельности, обеспечению бесперебойного функционирования государственных органов, оперативному принятию управленческих решений, соблюдению прав и свобод граждан, защите государственных интересов, недопущению использования государственными служащими   должностных полномочий во внеслужебных целях.

Под административными процедурами в Законе понимаются:

1)    порядок принятия и исполнения решений при осуществлении государственными органами и должностными лицами государственных функций и должностных полномочий и их оформление;
2)    процедура организации работы государственного аппарата;
3)    процедуры рассмотрения обращений граждан по реализации их прав, а также процедуры административной защиты прав и законных интересов граждан;
4)    основные начала процедур принятия решений в области экономики.

Административные процедуры применятся в деятельности:

1)    Президента Республики Казахстан, государственных органов и должностных лиц, обеспечивающих деятельность главы государства, государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту;
2)    аппаратов палат Парламента, Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан;
3)    аппарат Конституционного совета, Верховного суда и иных судов Республики Казахстан;
4)    Правительства, канцелярии Премьер-министра, центральных исполнительных органов Республики Казахстан;
5)    аппаратов местных представительных органов Республики Казахстан;
6)    местных исполнительных органов Республики Казахстан.

Важнейшим аспектом регламентации института административных процедур следует признать закрепление перечня принципов установления административных процедур:

1)    законности;
2)    подчинения нижестоящих государственных органов и должностных лиц вышестоящим;
3)    равенства всех перед законом и судом;
4)    приоритета прав и свобод граждан, недопустимости проявлений бюрократизма и волокиты при рассмотрении обращений граждан и организаций;
5)    обязательности для всех граждан, организаций и должностных лиц предусмотренных административными процедурами действий и актов;
6)    взаимной ответственности и баланса интересов личности, общества и государства;
7)    учет общественного мнения и гласности при строгом соблюдении законодательства о государственных секретах и иной охраняемой законом тайне;
8)    поддержания авторитета государственной власти и недопущения действий, способны дискредитировать Республику Казахстан и противоречащих интересам государственной службы, в том числе противостояния проявлениям коррупции, строгого соблюдения установленных законодательством для государственных служащих запретов и ограничений;
9)    единства требований административных процедур для государственных органов всех уровней;
10)    четкого разграничения и согласованного функционирования всех государственных органов и должностных лиц государства;
11)    экономичности и эффективности.

Осуществление органами государственной власти и местного самоуправления публичных функций опосредуется необходимостью принятия правовых  актов.  Правовой  акт  государственных  органов  относится  к  актам индивидуального применения, является письменным официальным документом установленной формы и:

1)    рассчитан на одноразовое либо иное ограничение применение;
2)    (или) распространяется на определенное лицо либо иной определенный круг лиц в рамках законодательно регламентированной ситуации;
3)    (или) устанавливает, изменяет, прекращает или приостанавливает права и обязанности определенного лица или иного ограниченного круга лиц.

Правовой акт государственных органов должен отвечать следующим требованиям:

1)    правовой акт не должен противоречить Конституции Республики Казахстан, законодательству и правовым актам вышестоящих государственных органов;
2)    структура правового акта должна обеспечивать исчерпывающее раскрытие предмета регулирования, а содержание должно обеспечивать единообразное понимание и применение подготавливаемого правового акта;
3)    в правовом акте должно быть четко изложено содержание намечаемых мер, исчерпывающе определен круг лиц, на которых распространяется действие правового акта и (или) которые несут ответственность за их реализацию в установленные сроки;
4)    правовые акты, требующие реализации на нижестоящих уровнях управления, должны содержать конкретные поручения определенным государственным органам и (или) должностным лицам по их выполнению.

Бесспорно, что принятые правовые актов органов власти достигают эффективности исключительно в условиях их последовательного применения и исполнения. Организация исполнения правового акта заключается в выработке и принятии уполномоченными государственными органами (должностными лицами) организационных мер по своевременному и исчерпывающему исполнению принятого решения. В случае необходимости для обеспечения исполнения правового акта уполномоченный государственный орган (должностное лицо) разрабатывает и утверждает план организационных мероприятий по его исполнению, который доводится до непосредственных исполнителей. Если в правовом акте не определены конкретные сроки его исполнения и непосредственные исполнители, то они устанавливаются государственным органом – исполнителем или вышестоящим органом и незамедлительно доводятся до сведения непосредственных исполнителей.

В целях своевременного и исчерпывающего исполнения принятых решений государственный орган или должностное лицо должно осуществлять контроль за их исполнением. Контроль подразделяется на:

1)    контроль за исполнением правовых актов (мероприятий, выполнение которых предусмотрено правовыми актами). В этом случае на контроль берутся все правовые акты, в которых содержатся мероприятия, подлежащие исполнению;
2)    контроль за исполнением поручений руководящих должностных лиц государственных органов, вытекающих из иных документов служебного характера;
3)    внутренний (в пределах соответствующего государственного органа) и внешний (за деятельностью иных государственных органов).

При этом внешний контроль осуществляется вышестоящими государственными органами и должностными лицами либо специально уполномоченными на такой контроль государственными органами.

Контроль производится путем:

1)    истребования необходимой информации;
2)    заслушивания и обсуждения отчетов и докладов об исполнении;
3)    ревизии и иных форм документальной проверки;
4)    проверки с выездом на место;
5)    другими не противоречащими законодательству способами. Особое место среди административных процедур занимают процедуры
защиты прав и законных интересов граждан. Закон Казахстана ?Об административных процедурах? предъявляет определенные требования к процедурам реализации прав граждан:
1)    порядок реализации прав, при котором граждане обязаны предоставлять государственным органам и должностным лицам минимальное число документов, подтверждающих юридически значимые факты;
2)    минимальный срок реализации прав и обеспечения законных интересов граждан;
3)    минимальное число инстанций, с которыми согласовывается проект решения по реализации прав граждан;
4)    заблаговременное извещение граждан о месте и времени рассмотрения дела соответствующим лицом или органом;
5)    возможность ознакомления с материалами дела, связанными с рассмотрением его обращения, возможность личного участия гражданина в разбирательстве по его обращению;
6)    ведение дела по обращению гражданина одним и тем же должностным лицом, не допуская необоснованной передачи материалов дела, связанных с обращением гражданина, другому должностному лицу;
7)    недопущение случаев, когда рассмотрение обращения гражданина возлагается на лицо, в отношении которого есть основания полагать, что оно не заинтересовано в объективном решении вопроса. Более того, процедуры реализации прав граждан не должны допускать:

1)    обращения жалобы во вред лицу, подавшему жалобу, или в интересах которого она была подана;
2)    направления обращений должностным лицам, действия которых обжалуются в обращении;
3)    возможности разглашения без согласия граждан сведений об их частной жизни, личной и семейной тайне;
4)    установления данных о личности гражданина, не относящихся обращению.

Принципиально иной подход заложен в основание Закона Кыргызской Республики от 1 марта 2004 года № 16 ?Об административных процедурах.
Под административными процедурами следует понимать установленные регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел, которые включают в себя:

– порядок принятия и исполнения административными органами решений по осуществлению административных функций и полномочий;
–   порядок организации работы административных органов;
– порядок административного рассмотрения обращений граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по реализации или защите их прав и интересов.
Рассматриваемый Закон регулирует отношения по рассмотрению и разрешению административным органом дел по предоставлению, удостоверению, регистрации и приостановлению (прекращению) правомочий заинтересованных лиц (административных дел) в следующих сферах:

а)    регистрация (учет) заинтересованных лиц;
б)    регистрация прав на имущество и сделок с ним;
в)    лицензирование отдельных видов деятельности;
г)    выдача разрешений на выполнение отдельных видов работ (услуг), на эксплуатацию объектов или оборудования, а также принятие иных управ ленческих решений по вопросам инвестиционной и предпринимательской деятельности;
д)    техническое регулирование инвестиционной и предпринимательской деятельности;
е)    предоставление земельных участков, участков недр, участков лесов, водных объектов, а также изъятие этих участков и объектов у собственника или иного законного владельца;
ж)    предоставление заинтересованным лицам кредитов, ссуд, субсидий, компенсаций, финансовой и материальной помощи, инвестиций, квот, гаран тий, льгот и преимуществ за счет средств республиканского бюджета;
з)    управление государственным имуществом или имущественными правами;
и) предоставление заинтересованным лицам жилых и нежилых помещений в зданиях государственного фонда и пользования этими помещениями;
к) назначение и выплата государственных пенсий, пособий;
л) признание за заинтересованным лицом статуса, дающего основание для получения льгот и преимуществ;
м) выдача официальных документов, имеющих юридическое значение;
н) предоставление, удостоверение, регистрация или приостановление (прекращение) иных правомочий заинтересованных лиц.

Рассмотрение административных дел осуществляется на основе принципов законности, равенства, открытости, полноты исследования доказательства и др.
Административные органы при осуществлении административных функций и полномочий принимают решения путем издания административных актов. Административный акт относится к актам индивидуального применения, является официальным письменным документом установленной формы и рассчитан:

–   на однократное применение;
–   на индивидуальное применение или на определенный круг лиц;
– на установление, изменение, прекращение или приостановление прав и обязанностей индивидуального лица или определенного круга лиц.

Процессуальные    аспекты    реализации    административно-процессуальной деятельности аналогичны соответствующим процедурам, закрепленным в Законе Казахстана ?Об административных процедурах?.

Наиболее показательным в деле легализации административных процедур является опыт Республики Таджикистан. Кодекс об административных процедурах Республики Таджикистан от 7 февраля 2007 года1 содержательно объединил институты административных процедур и административной юстиции.

Кодекс определяет порядок подготовки, принятия и исполнения административно-правовых актов, рассмотрения административных заявлений и жалоб, осуществления административного производства в суде, взаимодействия административных органов. Административными процедурами признается деятельность административного органа в целях подготовки, принятия и исполнения административно-правового акта, а также рассмотрения административных заявлений и жалоб.

Кодекс выделяет несколько видов административных процедур:
–   простые;
–   формальные;
–   публичные.
Простые административные процедуры – это деятельность административных органов по подготовке и принятию административных актов, не требующих исследования обстоятельств с участием заинтересованных сторон и проведения устных слушаний.

Формальные административные процедуры следует рассматривать как деятельность административных органов по подготовке и принятию административных актов при активном участии заинтересованных лиц. Законодательно удостоверяется, что заинтересованная сторона может представить свои предложения в связи со всеми обстоятельствами административных процедур. Предполагается проведение устных слушаний, участие экспертов и специалистов.

Публичными административными процедурами признается деятельность административных органов по подготовке и принятию административно-правовых актов, затрагивающих интересы неограниченного круга лиц. В ходе ее осуществления административный орган обязан опубликовать сообщение о представлении документов для публичного ознакомления. В сообщении должны указываться:

– административный орган, в котором ведутся административные процедуры, и его адрес;
– краткое содержание административного заявления или (и) решение административного органа о начале административных процедур;
–   сроки принятия административно-правового акта;
–   срок представления своих замечаний и предложений.

Порядок реализации административных процедур также предполагает проведение устных слушаний, принятие окончательного административного акта.

Значительное количество положений посвящено исполнению административных актов, установлению прав и гарантий субъектов исполнительного производства1. По общему правилу административный акт обращается к исполнению принявшим его административным органом. Ответственный за обращение к исполнению административный орган обязан осуществлять предоставленные ему законом полномочия только в пределах, необходимых для обеспечения обращения к исполнению административного акта.

Кодексом подробно регламентируется порядок применения обеспечительных мер, приостановления исполнения и другие процессуальные аспекты, которые создают действенный и эффективный правовой базис для реального использования гражданами и организациями механизма административных процедур.

Анализ действующего зарубежного законодательства об административных процедурах с очевидностью свидетельствует о необходимости законодательного регулирования института административных процедур. Накопленный опыт позволяет российскому законодателю избрать существующую модель регламентации административных процедур и адаптировать ее с учетом особенностей правовой системы России. Бесспорно, что дальнейшее развитие административных процедур в Российской Федерации возможно исключительно на началах учета позитивных результатов административных реформ в зарубежных странах, создавших новые административные реалии и возможности для человека и гражданина.