Сравнительный анализ законодательств России и Украины в области обеспечения национальной безопасности

Правовое регулирование отношений в сфере обеспечения национальной безопасности всегда представляет собой довольно сложную и ответственную задачу, так как оно опосредует жизненно важные интересы личности, общества и государства, связанные с защитой от внешних и внутренних угроз. Четкое законодательное регулирование отношений в данной сфере является основой стабильного и прогрессивного развития личности, общества и государства.

Анализу правового регулирования отношений в области обеспечения национальной безопасности в российской юридической литературе уделяется достаточно большое внимание1. Однако сравнительному анализу законодательств государств-участников СНГ в данной сфере внимания уделяется явно недостаточно. Этот пробел в научных исследованиях требует своего восполнения. Рассмотрим некоторые результаты сравнительного анализа законодательств России и Украины в области национальной безопасности.

Одним из достоинств законодательства Украины в сфере обеспечения национальной безопасности является наличие таких основных законов, как Закона Украины "Об основах национальной безопасности Украины"2 и Закона Украины "О контрразведывательной деятельности"3. Закон Российской Федерации "О безопасности"4, несмотря на свою значимость, был принят еще до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, и ряд положений, содержащихся нем, требуют изменения и корректировки, а проект федерального закона "О контрразведывательной деятельности" находится в стадии разработки.

Рассматривая в целом проблему законодательного обеспечения национальной безопасности в России и в Украине, можно сказать о единстве подходов законодателей двух стран к изложению содержания большинства правовых институтов. Однако в Украине наблюдаются более или менее удачные попытки создания собственного понятийного аппарата. В этой связи следует отметить данное украинской стороной в Законе Украины "Об основах национальной безопасности Украины" определения национальной безопасности, правоохранительных органов, военной организации государства.

Как недостаток законодательства Украины следует отметить путаницу в терминологии и определении содержания основных направлений деятельности       спецслужб       Украины:       разведывательной,       оперативно-розыскной, контрразведывательной. В украинском законодательстве гораздо чаще, чем в российском, употребляется термин "специальный" без расшифровки его содержания.

В российских условиях остро ощущается необходимость подготовки и принятия базового федерального закона "О национальной безопасности", так как Закон РФ "О безопасности" уже недостаточно четко регулирует отношения в данной сфере. В связи с этим определенный практический интерес могут представить положения Закона Украины "Об основах национальной безопасности Украины". Закрепление в проекте федерального закона "О национальной безопасности" приоритетов национальных интересов будет вполне оправданным и целесообразным, так как позволит более конкретно определить задачи по обеспечению национальной безопасности в целом, ее каждого вида в частности, а также задачи, функции и компетенцию каждого государственного органа обеспечения безопасности.

Довольно интересным институтом является институт Уполномоченного по вопросам контроля за деятельностью Службы безопасности Украины1. В российской юридической литературе предлагалось ввести должности государственных инспекторов, которые должны назначаться на должность и освобождаться от должности Президентом РФ с согласия Федерального Собрания РФ. В их обязанности должно было бы входить осуществление контроля за соответствием деятельности органов и их должностных лиц законам и иным нормативным правовым актам; подготовка и предоставление докладов о своей деятельности Президенту РФ, палатам Федерального Собрания РФ, а также руководителю контролируемого министерства или ведомства.

Сравнивая правовое положение Совета национальной безопасности и обороны   Украины   и   Совета   безопасности   Российской   Федерации,   можно констатировать определенную идентичность их конституционно-правового статуса. Однако в украинском законодательстве более четко прослеживается тенденция наделения Совета национальной безопасности и обороны контрольными полномочиями, особенно за деятельностью органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны. Совет Безопасности России не решает в полном объеме задач по координации и межведомственному взаимодействию в области обеспечения национальной безопасности. Расширение соответствующих координационных полномочий Совета безопасности РФ можно считать оправданным, так как это повысит роль Совета безопасности в решении вопросов обеспечения нацоинальной безопасности страны.
Ведущим государственным органом в системе обеспечения национальной безопасности Украины является Служба безопасности Украины1. Украинский законодатель определяет СБУ как государственный правоохранительный орган специального назначения. Для СБУ основными видами деятельности являются: разведывательная, оперативно-розыскная, контрразведывательная, борьба с коррупцией, с терроризмом, охрана государственной тайны, а также иные виды деятельности, предусмотренные законодательством Украины.
По мнению автора, законодателям двух стран следует четко определять содержание основных видов деятельности специальных служб, и в особенности - оперативно-розыскной и контрразведывательной. Так, украинское определение оперативно-розыскной деятельности как системы гласных и негласных поисковых, разведывательных, контрразведывательных мер, осуществляемых с применением оперативных и оперативно-технических средств, фактически ставит эти виды деятельности в неравное положение: оперативно-розыскная деятельность поглощает и разведывательную, и контрразведывательную.

По мнению автора, и контрразведывательная, и оперативно-розыскная деятельность имеют право на самостоятельное существование, характеризуя функциональный блок правового положения того или иного органа, уполномоченного на их осуществление. В перспективе возможны как унификация законодательств о КРД и ОРД, их объединение в рамках одного общего федерального закона, например, закона об оперативной деятельности как вида деятельности, так и продолжение совершенствования каждого вида деятельности в рамках существующих законодательных актов.

Важным в предложенном украинскими законодателями определении контрразведывательной деятельности является то, что она признается специальным видом деятельности в сфере обеспечения государственной безопасности, то есть отличается от иных видов деятельности, осуществляемых органами исполнительной власти, а также то, что она осуществляется и использованием, в том числе, и административно-правовых мер. Недостатком Закона Украины следует назвать его несогласованность с иными законодательными актами при определении системы мероприятий, при помощи которых КРД осуществляется.

Достоинством законодательства Украины о внешней разведке является то, что оно содержит конкретные определения разведывательной информации1, разведывательной деятельности, разведывательных органов, что не мешало бы сделать и российскому законодателю. Однако основным в подходах (это закрепляют и Закон Украины, и российский Федеральный закон) является то, что разведывательная деятельность направлена на защиту безопасности, национальных интересов государств от внешних угроз. По мнению автора, отсутствие в Федеральном законе "О внешней разведке"2 основных задач разведывательной деятельности является пробелом в законодательстве, так как задачи государственного органа являются производными от цели и конкретизируют ее. Достоинством Закона Украины является закрепление в качестве самостоятельной задачи разведывательных органов Украины участия в борьбе с международной организованной преступностью, в том числе с терроризмом, незаконным оборотом наркотических средств, незаконной торговлей оружием и технологией его изготовления, незаконной миграцией. В силу важности основные задачи разведывательной деятельности целесообразно закрепить в Федеральном законе "О внешней разведке".

Следует внимательно изучить такой элемент статуса СБУ как специально уполномоченного органа государственной власти в сфере обеспечения охраны государственной тайны. Административные полномочия СБУ в сфере охраны государственной тайны прописаны более конкретно и предметно в Законе Украины, чем полномочия органов федеральной службы безопасности и иных органов защиты государственной тайны в Законе РФ "О государственной тайне"1. Предписания СБУ, направленные вовне в целях охраны государственной тайны, более императивны, чем полномочия российских органов защиты государственной тайны. Например, мотивированное заключение органа СБУ, осуществлявшего проверку, о невозможности предоставления гражданину допуска к государственной тайне является обязательным для выполнения должностными лицами, уполномоченными принимать решение о предоставлении допуска к государственной тайне, но не исключает повторного запроса по этому поводу в случае изменения обстоятельств, при которых допуск к государственной тайне признан невозможным. Целесообразно внимательно изучить административные полномочия СБУ в рассматриваемой сфере, которые сводятся к: регистрации решений государственного эксперта по вопросам тайн об отнесении информации к государственной тайне в Своде сведений, составляющих государственную тайну; внесению изменений в Свод сведений, составляющих государственную тайну; формированию и публикации в официальных изданиях Свода сведений, составляющих государственную тайну, на основании решений государственных экспертов по вопросам тайн; предоставлению специальных разрешений на осуществление деятельности, связанной с государственной тайной, органам государственной власти, органам местного самоуправления, предприятиям, учреждениям и организациям; участию в создании, реорганизации или ликвидации режимно-секретных органов; проверке граждан в связи с их допуском к государственной тайне; взаимодействию с режимно-секретными органами, и ряду других. Большими полномочиями в сфере охраны государственной тайны наделены государственные эксперты по вопросам тайн. В российском законодательстве такого института нет. Выделим основные направления взаимодействия государственных экспертов по вопросам тайн с СБУ. Так, государственный эксперт по вопросам тайн: дает СБУ заключения об изменении степени секретности информации и отмене решения об отнесении ее к государственной тайне в случае, если основания, по которым эта информация была отнесена к государственной тайне, перестали существовать; утверждает по согласованию со СБУ развернутые перечни сведений, составляющих государственную тайну, изменения к ним, контролирует соответствие содержания этих перечней Своду сведений, составляющих государственную тайну; обязан представлять СБУ не позднее чем через десять дней с момента подписания решения об отнесении сведений к государственной тайне и заключения об отмене этих решений, а развернутые перечни сведений, составляющих государственную тайну, - в тот же срок с момента их утверждения; рассматривать предложения СБУ об отнесении информации к государственной тайне, ее рассекречивании, проведении экспертизы по определению степени секретности сведений, принятии решений в связи с истечением срока действий решения об отнесении информации к государственной тайне и так далее. Заслуживает внимания опыт украинского законодателя по определению полномочий режимно-секретных органов как самостоятельных субъектов охраны государственной тайны.

Практический интерес для возможного совершенствования российского законодательства могут представить нормы, наделяющие СБУ обязанностями осуществлять в соответствии с законодательством профилактику правонарушений в сфере государственной безопасности, а также обеспечивать в пределах определенной законодательством компетенции защиту личной безопасности граждан.

Сравнивая обязанности органов федеральной службы безопасности и СБУ можно сделать вывод о совпадении основных из них. Однако следует иметь ввиду, что при нормативном закреплении обязанностей СБУ украинский законодатель на первое место поставил осуществление СБУ разведывательной и информационно-аналитической работы, подчеркнув тем самым основную направленность, приоритет деятельности СБУ, а также прямую зависимость результатов информационно-аналитической деятельности от использования методов и средств разведывательной деятельности.

Несколько слов о перспективах правового регулирования организации и деятельности органов национальной безопасности Украины. Особенную важность данный вопрос приобретает в современных условиях, когда среди государств-участников СНГ наметились заметные расхождения во взглядах на модели построения национальных систем обеспечения безопасности. Это наглядно показывают события, происходящие в Украине, которая стремится войти в НАТО.

В настоящее время подготовлен новый проект Закона Украины «О Службе безопасности Украины», который предполагается внести на рассмотрение Верховной Рады Украины. Ранее Концепция реформирования СБУ была одобрена Советом национальной безопасности и обороны Украины и утверждена соответствующим указом Президента Украины. Как отмечает в своей публикации Е. Геда, разработчики законопроекта, прежде всего, предлагают изменить статус СБУ и сделать ее не правоохранительным органом специального назначения, каким она является сейчас, а "специально уполномоченным государственным органом по вопросам обеспечения государственной безопасности"1. В основу законопроекта легли требования Конституции Украины, основные положения национального законодательства, положения Концепции реформирования СБУ, а также опыт правового регулирования деятельности специальных служб иностранных государств, в частности, членов НАТО и ЕС.

Е. Геда справедливо отмечает, что с изменением статуса СБУ может возникнуть правовая коллизия, поскольку, согласно ст. 17 Конституции Украины обеспечение государственной безопасности возлагается на соответствующие военные формирования и правоохранительные органы. "Статья 17 ограничивает реформирование службы, но определенные шаги относительно девоенизации личного состава и ограничения правоохранительной функции СБУ в этом проекте уже сделаны,– сказал в интервью советник председателя СБУ Анатолий Мудров. – СБУ будет постепенно наполняться гражданскими, а военные будут служить до выхода на пенсию или принятия решения о переходе на государственную службу". СБУ предлагается лишить ряда несвойственных ей функций, чтобы она могла сосредоточиться на функциях контрразведывательного характера. Предполагается избавить ее от борьбы с коррупцией и оргпреступностью, не создающей угроз государственной безопасности. В то же время проектом за кона определяются семь видов контрразведывательной защиты, которыми будет заниматься СБУ, в том числе отсутствующая в действующей редакции закона "контрразведывательная защита информационной сферы". Раздел об основных принципах деятельности СБУ существенно дополнен новыми по ложениями о защите демократических ценностей, сотрудничество с гражда нами и объединениями граждан и неправительственными организациями, от крытость для демократического гражданского контроля. Усилен раздел о го сударственных социальных гарантиях сотрудников СБУ. Законопроект предлагает европейские принципы финансирования СБУ из государственного бюджета. В новом проекте закона конкретизируется перечень прав СБУ, в частности тех, которые ранее считались негласными и регулировались внутренними документами СБУ. На законодательном уровне предлагается закрепить право СБУ приобретать и содержать помещения, в том числе жилые, используемые оперативными подразделениями для проведения негласных мероприятий. Предусмотрено в документе и право СБУ направлять своих сотрудников для работы в государственные органы, учреждения, организации и на предприятия независимо от их форм собственности, а также "морально и материально поощрять граждан и лиц, предоставляющих помощь в обеспечении государственной безопасности Украины". Отдельным пунктом предлагается закрепить право СБУ устанавливать контакты со специальными службами других государств, "иметь своих официальных представителей в иностранных государствах", а в случае долгосрочного сотрудничества и с согласия Верховной рады – создавать "заграничные представительства". Отдельной статьей в проекте закона определяется уровень финансирования СБУ. В частности, предусмотрено, что средства на финансирование, материально-техническое и социально-бытовое обеспечение СБУ, выделяемые из госбюджета, должны составлять не менее 0,5% от ВВП. В проекте госбюджета на 2009 год на обеспечение СБУ заложено 2,55 млрд. грн. В случае если будет принята норма о 0,5% от ВВП, то на обеспечение службы необходимо будет выделить 6,32 млрд. грн. Одной из основных новаций документа является процесс «девоенизации» украинской спецслужбы, что, по мнению украинских законодателей, полностью учитывает рекомендации ПАСЕ в отношении реформирования СБУ в контексте построения демократического общества.

Какие комментарии можно сделать по этому поводу?

Во-первых, предполагаемое реформирование СБУ будет означать не просто реформирование организационной составляющей этого органа национальной безопасности, но и достаточно кардинальное изменение его правового статуса, правового регулирования деятельности. Возложение на СБУ преимущественно контрразведывательных функций будет означать превалирование в ее деятельности информационной составляющей, направленной на получение информации об угрозах национальной безопасности. Чисто правоохранительная функция СБУ уменьшится путем перераспределения полномочий в пользу других правоохранительных органов. Открытым и никогда не получащим однозначного ответа останется вопрос об эффективности деятельности обновленной СБУ, так как система органов государственной безопасности в СССР создавалась десятилетиями, была воспринята большинством государств-участников СНГ, и предполагала сочетание как оперативных, так и правоохранительных видов деятельности.

Во-вторых, в качестве положительного явления следует признать планы закрепления за СБУ статуса специально уполномоченного государственного органа по вопросам обеспечения именно государственной безопасности, а не всех видов национальной безопасности сразу (и экономической, и экологической, и военной и т.д.). Это позволит более четко определить компетенцию СБУ как органа, защищающего основы конституционного строя, суверенитет и территориальную целостность государства.

В-третьих, Украина пытается пойти по пути «девоенизированных» органов государственной безопасности, как это в 2008 году уже сделала Молдавия. В принципе, при соответствующей разработке нормативной правовой базы можно и в пределах гражданской службы сделать военную организацию, подчиненность, дисциплину, к чему тяготеют органы национальной безопасности. В России пока идет совершенствование института военной службы в органах национальной безопасности, что признано более оптимальным на данном этапе их развития. Перевод СБУ на иной режим службы приведет к коренной ломке законодательства, изменению ведомственных нормативных актов. И если Служба к этому готова, то эксперимент можно и продолжить.

В-четвертых, предлагаемые в законопроекте новации, подчеркивающие «негласный» характер деятельности СБУ, в принципе, несут только информационную нагрузку и не открывают для общества ничего нового. Если авторы законопроекта считают, что это свидетельствует о «демократизации» общества, то это их право.

В-пятых, заслуживают одобрения попытки поднять статус сотрудников СБУ, усилить их социальную и правовую защиту. Если государство хочет, чтобы его реально защищали, реально обеспечивали его безопасность, статус сотрудников органов национальной безопасности должен быть очень высоким. Но и требования к сотрудникам – тоже.

В-шестых, реформирование спецслужб – всегда болезненный процесс для государства, общества и самих сотрудников. Особенно то касается изменения конституционно-правового и административно-правового статуса органов. Поэтому исследование положительного зарубежного опыта необходимо для принятия научно обоснованных решений в области обеспечения национальной безопасности.

По мнению автора, учет положительного зарубежного опыта в правовом регулировании отношений в сфере обеспечения национальной безопасности просто необходим, так как позволит сделать его более действенным и эффективным. Автор надеется, что данное исследование внесет посильный вклад в решение данной важной задачи.