Pravmisl.ru


ГЛАВНАЯ arrow Государство и право arrow Институт общественной экспертизы





Институт общественной экспертизы

Кудрявцев В.Л.

Некоторые проблемы совершенствования института общественной экспертизы законодательcтва в Российской Федерации

Институт общественной экспертизы законодательcтва институт сравнительно молодой, недавно вплетённый в правовую ткань, но тем не менее являющейся сегодня одним из самых эффективных инструментов участия гражданского общества в правотворческой деятельности государ­ства.

И это закономерно потому, что «гражданское общество в лице раз­личных социальных групп, классов и прослоек, организованных в специ­альные институты и объединения, имеет своим главным назначением не только внимательное наблюдение за действиями государства с тем, чтобы они не выходили за рамки законности и конституционности, но и приня­тие всех дозволенных законом мер для того, чтобы заставить государство и его органы в случае нарушения ими действующих правовых актов вер­нуться на стезю закона»1.

Так, например, на уровне Общественной палаты РФ проводятся об­щественные экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправле-ния/п.3 ч.1 ст. 2 ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации»2/.

В литературе такая экспертиза получила название общественной экспертизы законодательства. В данном случае термин «законодательст­во» используется: во-первых, в широком смысле как совокупность всех нормативных правовых актов; во-вторых, только в отношении проектов нормативных правовых актов /п.3 ч.1 ст. 2, п.3 ч.3 ст. 16, ч.1, ч.2, п.4 ч. 3, ч.4 и ч.5 ст.18, чч.1-6 ст.19 ФЗ «Об общественной палате Российской Фе­дерации»/.

Объявление:

Создание подобного механизма проверки проектов нормативных правовых актов, с одной стороны, усложняет правотворческий процесс, добавляя в него ещё и такой элемент как заключение Общественной палаты по результатам общественной экспертизы, а с другой – должно сделать его более полным, всесторонним и объективным в силу включения в него мнения одного из институтов гражданского общества, менее подвержен­ного политическим и иным конъюктурным колебаниям в угоду опреде­ленной социальной группе, политической партии и т.п.

Но, чтобы это претворить в жизнь необходимо, чтобы соответст­вующий орган государственной власти и местного самоуправления учи­тывал в своей правотворческой деятельности заключение Общественной палаты по результатам общественной экспертизы.

С точки зрения закона такое заключение носит лишь рекоменда­тельный характер, то есть указывает на желательность либо целесообраз­ность его использования в правотворческом процессе, что само по себе предполагает не обязательность его учёта и в случае полного или частич­ного с ним несогласия – отсутствие мотивированного отказа. Тем самым его использование ставится в зависимости от усмотрения соответствую­щего органа государственной либо местной власти и, к сожалению, не всегда только от правовой составляющей, но ещё бывает и от политиче­ской и иной конъюнктуры, когда право отходит на второе место.

Полностью исключить такой вариант развития событий, как пока­зывает мировой опыт, нельзя, так как это характерно в большей или мень­шей степени для любой развитой демократической правовой системы, но уменьшить до возможного предела риск его появления и развития тем са­мым направив в нужное правое русло возможно.

В нашем случае необходимо изменить рекомендательный характер заключения Общественной палаты по результатам общественной экспер­тизы на обязательный.

Именно такой характер заключения будет являться одним из эле­ментов системы сдержек и противовесов в правотворческом процессе, по­зволяя снизить до возможного предела риск появления и развития влия­ния политической и иной конъюнктуры на этот процесс и его результаты в деятельности соответствующих органов государственной и местной вла­сти.

Из обязательного характера заключения Общественной палаты по результатам общественной экспертизы следует, что изучив, прочитав и (или) выслушав его, уже нельзя будет просто отложить и забыть о нём при дальнейшей работе над проектом нормативного правового акта соот­ветствующему органу государственной и местной власти, а нужно будет высказать свою позицию по нему. Если полностью либо частично согла­ситься с заключением, то необходимо, соответственно, полностью либо

38

частично отразить его в проекте нормативного правового акта. Но своё не согласие полное либо частичное с заключением предполагает его соответ­ствующую оценку с письменным обоснованием своей позиции, чего нет при рекомендательном характере заключения, и здесь уже будет сложнее уйти от правовой составляющей в угоду политической и иной конъюнк­туры.

Тем более что всегда лучше прислушаться к мнению ещё в стадии проекта нормативного правового акта, чем потом вносить изменения и дополнения в действующий акт. Поскольку его действие в течение опре­делённого периода времени может привести к различным последствиям: от создания путаницы и неразберихи при разрешении каких-либо вопро­сов, связанных с его применением, до невозможности его применения в силу противоречия полностью или в части высшим по юридической силе нормативным правовым актам, отсутствия механизма реализации его по­ложений и т.п. Но итог этих последствий всё равно будет один – реальное нарушение прав и свобод человека и гражданина. А ведь, согласно ст. 18 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина являются непо­средственно действующими. Они определяют смысл, содержание и при­менение законов, деятельность законодательной и исполнительной вла­сти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Тем са­мым получается, что в данном случае будет происходить неисполнение либо ненадлежащее исполнение государством своей основной обязанно­сти в правовом государстве, предусмотренной ст. 2 Конституции РФ, как признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Этого быть не должно в правовом государстве.

Поэтому в контексте рассматриваемой нами проблемы вполне зако­номерно предложение Руководителя Межкомиссионной рабочей группы Общественной палаты Российской Федерации по организации экспертной деятельности В.В. Гриба о том, что: «Необходимо предусмотреть в Феде­ральном законе «Об Общественной палате Российской Федерации» такое положение, в соответствии с которым в случае, когда орган государствен­ной власти или местного самоуправления, которому направлены замеча­ния Общественной палаты РФ, не согласен с ними и данные замечания не будут учтены в принятом впоследствии нормативном или законодатель­ном акте, такой орган государственной власти или местного самоуправле­ния обязан письменно мотивированно и обоснованно отказать Общест­венной палате РФ в ее замечаниях»1.

1 Гриб В.В. Общественная экспертиза – ведущее направление деятельности Общест­венной палаты Российской Федерации // Юридический мир. 2009. № 5.

39

В процессе производства общественной экспертизы законодатель­ства немаловажную роль играет правильное привлечение к её производ­ству соответствующего (их) эксперта (ов). Им должен быть «не вообще высококвалифицированный правовед, а специалист в определённой от­расли права. Об этом может свидетельствовать специализация, получен­ная им в вузе, опыт предыдущей работы, его должность, специальная под­готовка, научные труды и т.п.»1.

Как следствие этого, такой субъект должен, с одной стороны, знать требования, предъявляемые как к содержанию, так и к форме соответст­вующего нормативного правового акта2 и рекомендации по подготовке и оформлению нормативных правовых актов3, а также обладать необходи­мыми умениями и навыками в этой области. С другой – он должен ис­пользовать при производстве общественной экспертизы, на основе своих знаний, умений и навыков, только такие экспертные методики, которые призваны вооружить субъектов, проводящих экспертизу необходимым инструментарием познания, а так же повысить их качество и эффектив­ность.

Существующие экспертные методики оценки проектов норматив­ных правовых актов можно поделить на две основных группы, в зависи­мости от того, утверждены они соответствующим органом государствен­ной власти (местного самоуправления) или нет.

К утверждённым экспертным методикам можно отнести, в частно­сти, «Методику проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способст­вующих созданию условий для проявления коррупции», утверждённую Постановлением Правительства РФ от 05.03.2009 № 1964, Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденные Приказом Минюста РФ от 29.10.2003 № 278 (ред. от 26.08.2008)5.

1 Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник / Т.В. Кашанина М.: Эксмо, 2007.
С. 153.

2 См. напр.: Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. засл.
деятеля наук РФ, докт. юрид. наук Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 2000. 272 с.; Каша-
нина Т.В. Юридическая техника: учебник / Т.В. Кашанина М.: Эксмо, 2007.
С. 142-248.

3 См. напр.: Рекомендации по подготовке и оформлению проектов федеральных зако­
нов, разработанные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при
правительстве РФ // Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под
ред. засл. деятеля наук РФ, докт. юрид. наук Ю.А. Тихомирова. С. 259-271.
4Собрание законодательства РФ. 2009. № 10. ст. 1241.
5 Бюллетень Минюста РФ. 2003. № 11.

40

К не утверждённым экспертным методикам, но разработанным ве­дущими научными учреждениями, организациями, коллективами и учё­ными, занимающимися такой проблематикой можно отнести, в частности, рекомендации о проведении антикоррупционной экспертизы правовых актов на стадии их разработки, принятия и реализации, совместно разра­ботанные Институтом законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве РФ и Научно-Исследовательским центром ФСБ Рос-сии1.

Итак, из существующих экспертных методик оценки проектов нор­мативных правовых актов следует отбирать самое лучшее, передовое, приспосабливая к своей деятельности и создавая своё – что-то новое, не­обходимое для проведения общественной экспертизы, по крайней мере, до тех пор, пока не будет создана и утверждена Общественной палатой собственная полноценная и эффективная методика проведения общест­венной экспертизы законодательства.

Это будет ещё одним шагом к повышению качества нормативных правовых актов, а значит, и к усилению правовой составляющей нашего государства.

И, конечно же, уже пора Общественной палате РФ заполнить такой пробел как отсутствие Положения об общественной экспертизе, появле­ние которого не только будет способствовать и окончательно направит в правовое русло производство общественной экспертизы, но и будет слу­жить эталоном, ориентиром для палат субъектов РФ в принятии ими тако­го положения.

Справедливости ради, следует отметить, что в ряде общественных палат субъектов РФ, например, Иркутской области2, Удмуртской Респуб-лики3 и т.д., Положение об общественной экспертизе существуют, но их структура и содержание различаются в каких-то частях кардинально, ка­кие-то элементы выражены отчётливо, какие-то менее раскрыты и т.п. Проблема здесь в том, что для них отсутствует соответствующий ориен­тир, а им должно быть, безусловно, Положение об общественной экспер­тизе разработанное Общественной палатой РФ.

На расширенном заседании Центрального совета Ассоциации юри­стов России, её председатель П.В. Крашенинников сообщил, что «ассо-1 См.: Правовые акты: антикоррупционный анализ: научно-практическое пособие / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, В.Н. Найденко; Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Научно-Исследовательский центр ФСБ России. М. : Волтерс Клувер, 2010. 176c. 2 См.: http://www.opirk.ru 3См.: http://www.udmurt.ru

41

циация начинает масштабную общественную экспертизу законопроектов, которые разрабатываются в министерствах и ведомствах»1.

Это может означать только одно – общественная экспертиза полу­чает всё большее распространение и популярность среди институтов гра­жданского общества, к которым без сомнения можно отнести и Ассоциа­цию юристов России.

Но, чтобы быть эффективным и целенаправленным инструментом воздействия на законопроектную деятельность в руках Ассоциации юри­стов России общественная экспертиза должна иметь соответствующую правовую базу для этого. Так, необходимо, в частности, иметь Положение об общественной экспертизе законопроекта, методику её проведения, ко­торые должны быть разработаны и утверждёны, соответствующими орга­нами Ассоциации юристов России.

Так же следует внести изменения и дополнения в нормативные пра­вовые акты, регулирующие вопросы, связанные с порядком рассмотрения проектов нормативных правовых актов соответствующими государствен­ными и местными органами власти. Например, в Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 N 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Фе­дерального Собрания Российской Федерации»2, Постановление Прави­тельства РФ от 01.06.2004 N 260 «О Регламенте Правительства Россий­ской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»3.

В них следует, в частности, отразить нормы, как определяющие круг вопросов по которым Ассоциация юристов России и (или) её отделе­ния являются обязательными субъектами общественной экспертизы, так и указывающие на её обязательный характер в силу причин указанных вы­ше для заключения Общественной палаты РФ.

Полагаю, что в недалеком будущем, наступит то время, когда ин­ститут общественных экспертиз будет закреплён на уровне федерального закона «Об общественной экспертизе проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации» в силу его особой значимости для разви­тия правового государства, гражданского общества, обеспечения и защи­ты прав и свобод человека и гражданина. Это и будет одним из главных закономерных результатов развития данного института.

1 См.: Куликов В. Обаяние юридического лица. Впервые назван юрист года. Им стал
Сергей Алексеев // Российская газета. 2009. 4 дек. С.1.

2 Российская газета. 1998. 25 фев.

3 Российская газета. 2004. 08 июня


Новости по теме:
 
< Предыдущая   Следующая >