
Институт общественной экспертизы |
Кудрявцев В.Л. Некоторые проблемы совершенствования института общественной экспертизы законодательcтва в Российской ФедерацииИнститут общественной экспертизы законодательcтва институт сравнительно молодой, недавно вплетённый в правовую ткань, но тем не менее являющейся сегодня одним из самых эффективных инструментов участия гражданского общества в правотворческой деятельности государства. И это закономерно потому, что «гражданское общество в лице различных социальных групп, классов и прослоек, организованных в специальные институты и объединения, имеет своим главным назначением не только внимательное наблюдение за действиями государства с тем, чтобы они не выходили за рамки законности и конституционности, но и принятие всех дозволенных законом мер для того, чтобы заставить государство и его органы в случае нарушения ими действующих правовых актов вернуться на стезю закона»1. Так, например, на уровне Общественной палаты РФ проводятся общественные экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправле-ния/п.3 ч.1 ст. 2 ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации»2/. В литературе такая экспертиза получила название общественной экспертизы законодательства. В данном случае термин «законодательство» используется: во-первых, в широком смысле как совокупность всех нормативных правовых актов; во-вторых, только в отношении проектов нормативных правовых актов /п.3 ч.1 ст. 2, п.3 ч.3 ст. 16, ч.1, ч.2, п.4 ч. 3, ч.4 и ч.5 ст.18, чч.1-6 ст.19 ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации»/. Создание подобного механизма проверки проектов нормативных правовых актов, с одной стороны, усложняет правотворческий процесс, добавляя в него ещё и такой элемент как заключение Общественной палаты по результатам общественной экспертизы, а с другой – должно сделать его более полным, всесторонним и объективным в силу включения в него мнения одного из институтов гражданского общества, менее подверженного политическим и иным конъюктурным колебаниям в угоду определенной социальной группе, политической партии и т.п. Но, чтобы это претворить в жизнь необходимо, чтобы соответствующий орган государственной власти и местного самоуправления учитывал в своей правотворческой деятельности заключение Общественной палаты по результатам общественной экспертизы. С точки зрения закона такое заключение носит лишь рекомендательный характер, то есть указывает на желательность либо целесообразность его использования в правотворческом процессе, что само по себе предполагает не обязательность его учёта и в случае полного или частичного с ним несогласия – отсутствие мотивированного отказа. Тем самым его использование ставится в зависимости от усмотрения соответствующего органа государственной либо местной власти и, к сожалению, не всегда только от правовой составляющей, но ещё бывает и от политической и иной конъюнктуры, когда право отходит на второе место. Полностью исключить такой вариант развития событий, как показывает мировой опыт, нельзя, так как это характерно в большей или меньшей степени для любой развитой демократической правовой системы, но уменьшить до возможного предела риск его появления и развития тем самым направив в нужное правое русло возможно. В нашем случае необходимо изменить рекомендательный характер заключения Общественной палаты по результатам общественной экспертизы на обязательный. Именно такой характер заключения будет являться одним из элементов системы сдержек и противовесов в правотворческом процессе, позволяя снизить до возможного предела риск появления и развития влияния политической и иной конъюнктуры на этот процесс и его результаты в деятельности соответствующих органов государственной и местной власти. Из обязательного характера заключения Общественной палаты по результатам общественной экспертизы следует, что изучив, прочитав и (или) выслушав его, уже нельзя будет просто отложить и забыть о нём при дальнейшей работе над проектом нормативного правового акта соответствующему органу государственной и местной власти, а нужно будет высказать свою позицию по нему. Если полностью либо частично согласиться с заключением, то необходимо, соответственно, полностью либо 38 частично отразить его в проекте нормативного правового акта. Но своё не согласие полное либо частичное с заключением предполагает его соответствующую оценку с письменным обоснованием своей позиции, чего нет при рекомендательном характере заключения, и здесь уже будет сложнее уйти от правовой составляющей в угоду политической и иной конъюнктуры. Тем более что всегда лучше прислушаться к мнению ещё в стадии проекта нормативного правового акта, чем потом вносить изменения и дополнения в действующий акт. Поскольку его действие в течение определённого периода времени может привести к различным последствиям: от создания путаницы и неразберихи при разрешении каких-либо вопросов, связанных с его применением, до невозможности его применения в силу противоречия полностью или в части высшим по юридической силе нормативным правовым актам, отсутствия механизма реализации его положений и т.п. Но итог этих последствий всё равно будет один – реальное нарушение прав и свобод человека и гражданина. А ведь, согласно ст. 18 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Тем самым получается, что в данном случае будет происходить неисполнение либо ненадлежащее исполнение государством своей основной обязанности в правовом государстве, предусмотренной ст. 2 Конституции РФ, как признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Этого быть не должно в правовом государстве. Поэтому в контексте рассматриваемой нами проблемы вполне закономерно предложение Руководителя Межкомиссионной рабочей группы Общественной палаты Российской Федерации по организации экспертной деятельности В.В. Гриба о том, что: «Необходимо предусмотреть в Федеральном законе «Об Общественной палате Российской Федерации» такое положение, в соответствии с которым в случае, когда орган государственной власти или местного самоуправления, которому направлены замечания Общественной палаты РФ, не согласен с ними и данные замечания не будут учтены в принятом впоследствии нормативном или законодательном акте, такой орган государственной власти или местного самоуправления обязан письменно мотивированно и обоснованно отказать Общественной палате РФ в ее замечаниях»1. 1 Гриб В.В. Общественная экспертиза – ведущее направление деятельности Общественной палаты Российской Федерации // Юридический мир. 2009. № 5. 39 В процессе производства общественной экспертизы законодательства немаловажную роль играет правильное привлечение к её производству соответствующего (их) эксперта (ов). Им должен быть «не вообще высококвалифицированный правовед, а специалист в определённой отрасли права. Об этом может свидетельствовать специализация, полученная им в вузе, опыт предыдущей работы, его должность, специальная подготовка, научные труды и т.п.»1. Как следствие этого, такой субъект должен, с одной стороны, знать требования, предъявляемые как к содержанию, так и к форме соответствующего нормативного правового акта2 и рекомендации по подготовке и оформлению нормативных правовых актов3, а также обладать необходимыми умениями и навыками в этой области. С другой – он должен использовать при производстве общественной экспертизы, на основе своих знаний, умений и навыков, только такие экспертные методики, которые призваны вооружить субъектов, проводящих экспертизу необходимым инструментарием познания, а так же повысить их качество и эффективность. Существующие экспертные методики оценки проектов нормативных правовых актов можно поделить на две основных группы, в зависимости от того, утверждены они соответствующим органом государственной власти (местного самоуправления) или нет. К утверждённым экспертным методикам можно отнести, в частности, «Методику проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», утверждённую Постановлением Правительства РФ от 05.03.2009 № 1964, Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденные Приказом Минюста РФ от 29.10.2003 № 278 (ред. от 26.08.2008)5. 1 Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник / Т.В. Кашанина М.: Эксмо, 2007. 2 См. напр.: Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. засл. 3 См. напр.: Рекомендации по подготовке и оформлению проектов федеральных зако 40 К не утверждённым экспертным методикам, но разработанным ведущими научными учреждениями, организациями, коллективами и учёными, занимающимися такой проблематикой можно отнести, в частности, рекомендации о проведении антикоррупционной экспертизы правовых актов на стадии их разработки, принятия и реализации, совместно разработанные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ и Научно-Исследовательским центром ФСБ Рос-сии1. Итак, из существующих экспертных методик оценки проектов нормативных правовых актов следует отбирать самое лучшее, передовое, приспосабливая к своей деятельности и создавая своё – что-то новое, необходимое для проведения общественной экспертизы, по крайней мере, до тех пор, пока не будет создана и утверждена Общественной палатой собственная полноценная и эффективная методика проведения общественной экспертизы законодательства. Это будет ещё одним шагом к повышению качества нормативных правовых актов, а значит, и к усилению правовой составляющей нашего государства. И, конечно же, уже пора Общественной палате РФ заполнить такой пробел как отсутствие Положения об общественной экспертизе, появление которого не только будет способствовать и окончательно направит в правовое русло производство общественной экспертизы, но и будет служить эталоном, ориентиром для палат субъектов РФ в принятии ими такого положения. Справедливости ради, следует отметить, что в ряде общественных палат субъектов РФ, например, Иркутской области2, Удмуртской Респуб-лики3 и т.д., Положение об общественной экспертизе существуют, но их структура и содержание различаются в каких-то частях кардинально, какие-то элементы выражены отчётливо, какие-то менее раскрыты и т.п. Проблема здесь в том, что для них отсутствует соответствующий ориентир, а им должно быть, безусловно, Положение об общественной экспертизе разработанное Общественной палатой РФ. На расширенном заседании Центрального совета Ассоциации юристов России, её председатель П.В. Крашенинников сообщил, что «ассо-1 См.: Правовые акты: антикоррупционный анализ: научно-практическое пособие / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, В.Н. Найденко; Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Научно-Исследовательский центр ФСБ России. М. : Волтерс Клувер, 2010. 176c. 2 См.: http://www.opirk.ru 3См.: http://www.udmurt.ru 41 циация начинает масштабную общественную экспертизу законопроектов, которые разрабатываются в министерствах и ведомствах»1. Это может означать только одно – общественная экспертиза получает всё большее распространение и популярность среди институтов гражданского общества, к которым без сомнения можно отнести и Ассоциацию юристов России. Но, чтобы быть эффективным и целенаправленным инструментом воздействия на законопроектную деятельность в руках Ассоциации юристов России общественная экспертиза должна иметь соответствующую правовую базу для этого. Так, необходимо, в частности, иметь Положение об общественной экспертизе законопроекта, методику её проведения, которые должны быть разработаны и утверждёны, соответствующими органами Ассоциации юристов России. Так же следует внести изменения и дополнения в нормативные правовые акты, регулирующие вопросы, связанные с порядком рассмотрения проектов нормативных правовых актов соответствующими государственными и местными органами власти. Например, в Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 N 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»2, Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»3. В них следует, в частности, отразить нормы, как определяющие круг вопросов по которым Ассоциация юристов России и (или) её отделения являются обязательными субъектами общественной экспертизы, так и указывающие на её обязательный характер в силу причин указанных выше для заключения Общественной палаты РФ. Полагаю, что в недалеком будущем, наступит то время, когда институт общественных экспертиз будет закреплён на уровне федерального закона «Об общественной экспертизе проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации» в силу его особой значимости для развития правового государства, гражданского общества, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Это и будет одним из главных закономерных результатов развития данного института. 1 См.: Куликов В. Обаяние юридического лица. Впервые назван юрист года. Им стал 2 Российская газета. 1998. 25 фев. 3 Российская газета. 2004. 08 июня |
< Предыдущая | Следующая > |
---|