Кудрявцев В.Л.

Методика производства антикоррупционной экспертизы: вопросы совершенствования

Президент РФ Д.А. Медведев в своей статье «Россия, вперёд!», ука­зал, что ради будущего России «считаю необходимым освобождение на­шей страны от запущенных социальных недугов, сковывающих её твор­ческую энергию, тормозящих наше общее движение вперёд. К недугам этим отношу: вековую коррупцию, с незапамятных времён истощавшую Россию»¹.

В п. 2 ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»², отражено, что профилактика корруп­ции осуществляется, в том числе и путем применения такой основной ме­ры как антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.

Целью таких экспертиз является выявление коррупциогенных фак­торов и их последующее устранение в правовых актах и их проектах /ч. 1 ст.1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикорруп­ционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов норматив­ных правовых актов»/³.

Постановлением Правительства РФ от 05.03.2009 N 196 была ут­верждена «Методика проведения экспертизы проектов нормативных пра­вовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, спо­собствующих созданию условий для проявления коррупции» (далее – Ме-тодика)⁴. Данная методика применяется только в отношении проектов до­кументов, как следует из её названия и п. 2 Методики, в котором указано, что в ней определяются правила предупреждения и выявления при подго­товке и принятии документов коррупционных факторов и коррупциоген-ных норм.

Эффективность проведения экспертизы на коррупциогенность оп­ределяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью результа­тов /п. 3 Методики/. А для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов экспертизы на коррупциогенность необходи­мо проводить экспертизу каждой нормы проекта документа на корруп-циогенность и излагать ее результаты единообразно с учетом состава и последовательности коррупционных факторов /п. 4 Методики/. Как сле­дует из п. 6 данной Методики перечень коррупционных факторов не яв­ляется исчерпывающим.

Тем не менее состав и последовательность изложения коррупцион­ных факторов необходимых для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов экспертизы на коррупциогенность в общем виде отражены в п. 7 Методики. В нём указано, что коррупционными факторами являются: а) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления (пе­речисляются в п. 8 Методики); б) факторы, связанные с наличием право­вых пробелов (перечисляются в п. 9 Методики); в) факторы системного характера (перечисляются в п. 10 Методики).

Полагаю, что нет необходимости выделять в качестве самостоя­тельной группы факторы системного характера и вот почему.

Они вписываются в полной мере в группу факторов, связанных с реализацией полномочий органа государственной власти или органа ме­стного самоуправления, а именно в подпункт «а» п. 8 Методики, заклю­чающейся в широте дискреционных¹ полномочий, то есть в широте при­менения полномочий по своему усмотрению.

О широте применения полномочий по своему усмотрению фактиче­ски идёт речь и в характеристике факторов системного характера, отра­жённых в п. 10 Методики. Так, в абз. 3 п. 10 Методики, указано, что: «На наличие такого коррупционного фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов государ­ственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)». В абз. 2 п. 10 Методики речь идёт о том же самом: «Нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, соз­дающие для органов государственной власти или органов местного само­управления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае». Следовательно, определяющим в характеристике системных факторов выступают норма­тивные и иные коллизии, если возможность их разрешения зависит от ус­мотрения органов государственной власти или органов местного само­управления (их должностных лиц). В данном случае коллизии являются причиной, а широта применения полномочий по своему усмотрению их следствием.

То же самое можно наблюдать и в подпункте «а» п. 8 Методики, где указано, что широта дискреционных полномочий заключается, в том чис­ле и в наличии дублирующих¹ полномочий органов государственной вла­сти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). По­скольку это говорит о коллизии полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) яв­ляющейся одной из разновидностей коллизии как причине, а о широте применения полномочий по своему усмотрению как их следствии. При­чем это можно обнаружить только в ходе комплексного анализа проекта документа, что так же характерно и для факторов системного характера /см. абз. 1 п. 10 Методики/.

Итак, по всем вышеперечисленным параметрам нет необходимости выделять в качестве самостоятельной группы факторы системного харак­тера, поскольку они вписываются в полной мере в группу факторов, свя­занных с реализацией полномочий органа государственной власти или ор­гана местного самоуправления, а именно в подпункт «а» п. 8 Методики. Его предлагаю изложить в следующей редакции: а) широте дискрецион­ных полномочий - отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих полномочий орга­нов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) либо иных коллизий, создающих возможность их раз­решения в зависимости от усмотрения органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).

Предложенный подход решит проблему и классификации корруп­ционных факторов на основе единого критерия. В этом случае сама клас­сификация факторов будет выглядеть более упорядоченной, так как к двум оставшимся группам факторов подойдёт единый классификацион­ный критерий деления коррупционных факторов в зависимости от нали­чия (коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий ор­гана государственной власти или органа местного самоуправления) или отсутствия правовых норм (коррупционные факторы, связанные с право­выми пробелами) в проекте нормативного правового акта.

Считаю, что вначале экспертного исследования должны быть ис­следованы факторы, отражённые в подпунктах «ж» и «з» п. 8 Методики вследствие того, что от ответа на любой из них зависит, имеет ли смысл или нет проводить в дальнейшем экспертизу проекта нормативного пра­вового акта.

И это закономерно, поскольку установление любого из них будет свидетельствовать о том, что такой проект нормативного правового акта не будет иметь юридической силы в силу того, что орган государственной власти или местного самоуправления (их должностное лицо) не является надлежащим субъектом принятия нормативного правового акта потому, что будет выходить за пределы своей компетенции /подпункт «ж» п. 8 Методики / либо её не иметь в силу отсутствия законодательной делега­ции / подпункт «з» п. 8 Методики /.

Тем более, что вопросы следует перечислять в строгой логической последовательности, формулируя сначала те, от решения которых зависит решение других¹.

Таким образом, на основе изложенного два коррупционных факто­ра, предусмотренных в подпунктах «ж» и «з» п. 8 Методики, можно све­сти в один фактор вследствие того, что они говорят об одном и том же – о ненадлежащем субъекте принятия нормативного правового акта.

Причём, как мы установили выше, данный фактор должен быть вна­чале экспертного исследования, то есть ему следует быть первым в группе факторов, связанных с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, как следствие этого он дол­жен быть обозначен в этой группе факторов в новом, дополнительном подпункте «1» п. 8 Методики.

Предлагаю подпункт «1» п. 8 Методики сформулировать в следую­щей редакции: ненадлежащем субъекте принятия нормативного правово­го акта – принятии нормативного правового акта сверх компетенции (на­рушении компетенции органов государственной власти или органов ме­стного самоуправления (их должностных лиц) при принятии норматив­ных правовых актов) либо заполнении законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации со­ответствующих полномочий (установлении общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона).

В случае установления данного коррупционного фактора эксперт должен будет окончить производство экспертизы составлением заключе­ния, в котором указать на невозможность принятия проекта нормативного правового акта данным органом (его должностным лицом) вследствие от­сутствия у него соответствующих полномочий и на орган государственной власти или местного самоуправления (их должностных лиц) в компе­тенцию которых входит его принятие. Последнее делается с тем, чтобы признав необходимость такого акта для регулирования общественно-значимых отношений, у ненадлежащего субъекта была возможность об­ратиться в надлежащий орган, к его должностному лицу со своими проек­том документа, который уже сам будет решать о целесообразности или нет такого акта, его концепции, содержания и т.п.

Если всё же допустить такую ситуацию, что надо будет и дальше продолжать исследование, то тогда требуется выявлять и все остальные коррупционные факторы, а так же указывать пути их устранения. Конеч­но, в этом случае можно сослаться на то, что согласно ч. 5 ст. 4 Федераль­ного закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспер­тизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых ак­тов», заключение носит рекомендательный характер и подлежит только обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом. Иначе, результаты заключения, несмотря на обязательность их рассмотрения, носят вариант желательного поведения. Как следствие, можно сказать – делайте всё, а потом мы решим, как надо. Но такого быть не должно, позиция должна быть однозначной: если орган государственной власти или местного самоуправления (их должностные лица) не является надлежащим субъектом, то есть не имеет полномочий либо выходит за их пределы при принятии нормативного правового акта, то и само содержание этого акта независимо от наличия или отсутствия в нём коррупционных факторов не будет иметь юридической силы. Да и это будет указывать на двойственность позиции и неуверенность экспертов в ней. А выводы при экспертизе должны быть чёткие, однозначные, не до­пускающие альтернатив.

На основании изложенного предлагаю внести дополнение в п. 5 Ме­тодики, дополнив его третьим абзацем такого содержания: «Выявление (установление) коррупционного фактора, предусмотренного подпунктом «1» п. 8 Методики, влечёт окончание производства экспертизы составле­нием заключения, в котором указывается на невозможность принятия проекта нормативного правового акта данным органом (его должностным лицом) вследствие отсутствия у него соответствующих полномочий и на орган государственной власти или местного самоуправления (их должно­стных лиц) в компетенцию которых входит его принятие».