Привалова Н.В.

Информация в законодательной деятельности

Прежде чем говорить о подходах к оценке видов информации и спо­собов ее использования в законодательной деятельности, представляется целесообразным прежде остановиться на определении основных функций, реализуемых в законодательной деятельности. Следует согласиться с тем, что воля законодателя, как бы широко ни трактовалось это понятие, фор­мируется под воздействием объективных закономерностей.

Следователь­но, общее правотворческое решение, воплощенное в нормативном право­вом акте, можно рассматривать как политическое решение, устанавли­вающее механизм правового регулирования выявленной потребности в регламентации некоторого вида общественных отношений. Соответст­венно, процесс рассмотрения и принятия нормативного правового акта необходимо сопряжен с принятием частных решений по трем основным качественным аспектам разрабатываемого акта:

• принятие политического решения. Политическое решение - реше­ние, принятое из субъективных представлений об управлении об­ществом в интересах благополучия общества в целом. Частное пра­вотворческое решение, воплощающее политическую волю, субъек­тивно уже постольку, поскольку при его принятии подразумевается наличие альтернативных механизмов, методов и средств регулиро­вания, в широком смысле вытекающее из природы общественных отношении;

• правотворческое решение принимается на основе выявленных по­требностей введения нового (или изменения старого) механизма правового регулирования общественных отношений. Качество пра­вотворческого решения в этом аспекте характеризует степень соот­ветствия вводимого механизма регулированию выявленной потреб­ности, возникновение дополнительных обстоятельств в связи с вве­дением этого механизма и их оценка с точки зрения предполагаемой цели регулирования;

• рассматриваемый проект нормативного акта в перспективе (потен­циально) становится элементом системы законодательства, что оз­начает необходимость оценки правового (формально-юридического) аспекта принимаемого нормативного акта. Оценка правового аспекта подразумевает рассмотрение (проекта) норма­тивного акта в общем контексте системы действующего законодательства (с точки зрения рациональности комплексной организации системы законодательства) и в аспекте внутренней согласованности и непротиворечивости норм, содержащихся в рассматриваемом акте. Предложенная система частных правотворческих решений (прини­маемых в законодательном процессе) в целом согласуется с подходом, развитым СВ. Полениной в работе «Качество закона и эффективность за­конодательства»¹. СВ. Поленина выделяет три группы параметров каче­ства закона: социальные - степень адекватности отражения в законе про­исходящих в обществе процессов и точность проецирования этих процес­сов на будущее; политические - степень соответствия выбранных законо­дателем вариантов регламентации определенной области общественных отношений и общей направленности развития правовой системы требова­ниям законодательной политики и задачам общественного развития на ту или иную перспективу; юридические - рациональность внутренней орга­низации отдельных законодательных актов, правовых институтов, подот­раслей и отраслей законодательства и системы законодательства в целом. Приложение представленного подхода к оценке общего правотвор­ческого решения определяет спектр основных функций, реализуемых в правотворческом процессе:

1) анализ существующей социально-экономической ситуации и выбор механизма необходимого в этой связи правового регулирования (с точки зрения его социальной обусловленности) - принятие решения по существу законопроекта;

2) формально-юридический анализ, включающий анализ меха­низма правового регулирования с точки зрения обеспечения им возмож­ности правореализации, осуществления правоприменительной практики и т.п., оценка соответствия текста акта принятым требованиям законода­тельной техники - принятие решения по форме законопроекта;

3) на основании оценки социальных и юридических параметров (качества) законопроекта принятие (политического) решения уполномо­ченными органами государственной власти.

Информационная поддержка в осуществлении указанных функций должна выражаться соответственно:

• информационная поддержка принятия решения по существу законо­проекта;

• поддержка принятия решения по форме законопроекта;

• поддержка принятия политического решения.

Применительно к вопросу классификации видов информации, ис­пользуемой в законодательной деятельности, это определяет практиче­скую необходимость различения информации социально-экономического характера и информации о действующем законодательстве (в единстве содержания регулирования, форм регулирования, терминологии, процес­суальных норм и т.п.).

В наиболее общем виде можно говорить, таким образом, о сущест­вовании двух классов информации:

(А) Социально-правовая информация (в смысле обусловленности и ограниченности возможностей развития права развитием общественных отношений).

(Б) (Собственно) правовая информация (в узком толковании - ин­формация, содержащаяся в нормативных актах, информация о нормах права и т.п.).

Четкой границы между этими классами провести нельзя потому, что содержание регулирования общественных отношений действующим за­конодательством само по себе формирует и корректирует общественные отношения.

С последующей детализацией внутри выделенных классов инфор­мации ассоциируются два подхода к оценке факторов эффективности за­конодательной деятельности (как конечной цели развития информацион­ного обеспечения законодательной деятельности): подход, разработанный специалистами Института государства и права РАН, и подход, развитый по результатам исследований, проведенных специалистами Института за­конодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Согласно подходу, предложенному в результате исследований, про­веденных в Институте государства и права РАН, выделяются две группы факторов эффективности законодательной деятельности¹:

(а) факторы, обуславливающие возникновение проблемной ситуа­ции, требующей законодательного регулирования:

– объективные факторы: экономический, экологический, демогра­фический;

– субъективные факторы: политико-правовой, идеологический, на­циональный, интернациональный, социокультурный, ценностно- психо­логический;

(б) факторы, обеспечивающие законодательное разрешение про­блемной ситуации: программирующий, организационный, информацион­ный, научный¹.

Согласно подходу, разработанному коллективом Института законо­дательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, выде­ляются три группы факторов²:

(а) факторы, определяющие предмет законодательного регулиро­
вания;

(б) факторы, выражающие позиции участников законодательной
деятельности;

(в) факторы собственно юридического характера.

Представляется более целесообразным обратиться к классифика­ции, предложенной по результатам исследований сотрудников Института государства и права РАН по ряду причин. Во-первых, выбранный подход, в отличие от подхода, разработанного коллективом Института законода­тельства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, более «политически нейтрален»: так, например, факторы, выражающие позиции участников законодательной деятельности, по существу весьма влияют на принятие правотворческого решения, однако, не должны доминировать над объективными потребностями как общественного развития, так и раз­вития институтов права. Во-вторых, избранный метод обладает более полно развитым и структурированным аппаратом системы понятий и кон­кретных способов применения, а также, по сути, существуя уже порядка двадцати лет, успешно применялся в решении конкретных задач право­творческой деятельности.

С другой стороны, необходимо выделить в самостоятельный класс факторы собственно юридического характера, обособленные согласно подходу, разработанному коллективом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (и частично «пере­крывающиеся» в содержательном аспекте с обеспечивающими фактора­ми, выделенными в работах Института государства и права РАН). К этому классу следует отнести три основных группы факторов: (а) внутренние – факторы, обеспечивающие целостность и формально-юридическую пол­ноту проекта нормативного акта; (б) внешние факторы, обеспечивающие комплексное вхождение рассматриваемого законопроекта в действующую систему законодательства; (в) процессуальные факторы, обеспечивающие соответствие процедур рассмотрения законопроекта требованиям, уста­новленным в нормативных актах, регламентирующих процедурные во­просы законодательного процесса.

Если далее вернуться к изначально предложенным двум основным классам информации – социально-правовой (А) и (собственно) правовой (Б) – можно утверждать, что при разграничении (выделении) внутри этих классов объективной и субъективной составляющих, их содержание пере­секается так, что, по сути, образует «слой» информации, обеспечивающей поддержку принятия политического решения субъектами законодательно­го процесса. Определим ниже механизм их соотношения и пересечения.

Класс А. В классе социально-правовой информации представляется возможным выделить компоненты объективной информации и информа­ции субъективного характера (далее – субъективной информации). К объ­ективной социологической информации относится информация, отра­жающая текущее состояние экономической, экологической и демографи­ческой факторных составляющих социума. К субъективной информации следует отнести информацию, в общем случае вытекающую из опросов общественного мнения, вне зависимости от конкретного содержания предлагаемых вопросов (суть психолого-социальный компонент, мораль­ные установки общества), а также экспертные прогнозы развития соци­ально-экономической сферы жизнедеятельности общества, не основы­вающиеся на применении формально-математических методов и подхо­дов к оценке (качественный прогноз).

Класс Б. В классе правовой информации (аналогично классу А) так­же возможно выделить компоненты объективной и субъективной инфор­мации. К объективной правовой информации относится систематизиро­ванный массив действующего законодательства (включающий собственно тексты нормативных правовых актов), термины и определения, содержа­щиеся (прямо сформулированные, но не возникающие в результате тол­кования) в нормативных правовых актах, принятые формы документации в текущем законодательном процессе и т.п. К субъективной правовой ин­формации относятся: комментарии к действующим нормативным актам; определения юридических понятий, возникающие из толкования нормы; результаты исследований в области сравнительного правоведения, вклю­чая опыт конкретного правового регулирования; учет правоприменитель­ной практики; научно-практические комментарии и оценки тенденций развития законодательства (и форм его развития) и т.п.

При этом применительно к оценке содержания информационного обеспечения при реализации основных функций законодательного процесса, представляется возможным определить типы информации, соответ­ствующие информационным потребностям в процессе принятия частных правотворческих решений:

1. Объективная социально-правовая информация – источник для поддержки принятия решения в части оценки содержания законопроекта с точки зрения его социальной обусловленности.

2. Объективная правовая информация – источник для поддержки принятия решения в части проведения формально-юридической эксперти­зы законопроекта.

3. Субъективная социально-правовая и субъективная правовая ин­формация – источник для поддержки принятия политического решения (в условиях минимального ограничения усмотрения законодателя).

Субъективный и объективный типы информации различаются ме­тодом формирования информационного массива и его последующей об­работкой. В наиболее общем виде можно говорить о том, что к объектив­ному типу относится «безличная» информация; к субъективному типу от­носится информация, подразумевающая личностную оценку некоторого объективного феномена либо ситуации. Субъективная информация может непосредственно служить поддержке принятия субъективного политиче­ского решения – определению субъективной позиции законодателя по не­которому вопросу, возникшему в связи с объективными фактами и зако­номерностями общественного развития. Вообще, применением соответст­вующих методов обработки информации может быть достигнута кон­кретная, сообразная определенной цели объективизация информации, представленной в одном или нескольких классах, такая, что объективная информация приобретает целесообразные формы и выражения, преобра­зованная субъективная информация позволяет определить и оценить об­щественные ожидания в некоторой сфере социальных отношений.

В целом, представленная классификация, на наш взгляд, позволяет: во-первых, установить источники информации и, соответственно, органы и организации, ответственные за ее предоставление; во-вторых, ком­плексно (систематически) развивать подходы к определению содержания системы информационного обеспечения законодательной деятельности; в-третьих, поддерживать естественное разграничение методов сбора и об­работки объективной и субъективной информации.

В процессе сбора и обработки информации необходимо вовремя выявлять назревшие проблемы, научно обосновывать пути их решения. Необходимо создание правового научного механизма обеспечения ин­формационных потребностей субъектов законодательной деятельности.