Информация в законодательной деятельности |
Привалова Н.В. Информация в законодательной деятельностиПрежде чем говорить о подходах к оценке видов информации и способов ее использования в законодательной деятельности, представляется целесообразным прежде остановиться на определении основных функций, реализуемых в законодательной деятельности. Следует согласиться с тем, что воля законодателя, как бы широко ни трактовалось это понятие, формируется под воздействием объективных закономерностей. Следовательно, общее правотворческое решение, воплощенное в нормативном правовом акте, можно рассматривать как политическое решение, устанавливающее механизм правового регулирования выявленной потребности в регламентации некоторого вида общественных отношений. Соответственно, процесс рассмотрения и принятия нормативного правового акта необходимо сопряжен с принятием частных решений по трем основным качественным аспектам разрабатываемого акта: • принятие политического решения. Политическое решение - решение, принятое из субъективных представлений об управлении обществом в интересах благополучия общества в целом. Частное правотворческое решение, воплощающее политическую волю, субъективно уже постольку, поскольку при его принятии подразумевается наличие альтернативных механизмов, методов и средств регулирования, в широком смысле вытекающее из природы общественных отношении; • правотворческое решение принимается на основе выявленных потребностей введения нового (или изменения старого) механизма правового регулирования общественных отношений. Качество правотворческого решения в этом аспекте характеризует степень соответствия вводимого механизма регулированию выявленной потребности, возникновение дополнительных обстоятельств в связи с введением этого механизма и их оценка с точки зрения предполагаемой цели регулирования; • рассматриваемый проект нормативного акта в перспективе (потенциально) становится элементом системы законодательства, что означает необходимость оценки правового (формально-юридического) аспекта принимаемого нормативного акта. Оценка правового аспекта подразумевает рассмотрение (проекта) нормативного акта в общем контексте системы действующего законодательства (с точки зрения рациональности комплексной организации системы законодательства) и в аспекте внутренней согласованности и непротиворечивости норм, содержащихся в рассматриваемом акте. Предложенная система частных правотворческих решений (принимаемых в законодательном процессе) в целом согласуется с подходом, развитым СВ. Полениной в работе «Качество закона и эффективность законодательства»1. СВ. Поленина выделяет три группы параметров качества закона: социальные - степень адекватности отражения в законе происходящих в обществе процессов и точность проецирования этих процессов на будущее; политические - степень соответствия выбранных законодателем вариантов регламентации определенной области общественных отношений и общей направленности развития правовой системы требованиям законодательной политики и задачам общественного развития на ту или иную перспективу; юридические - рациональность внутренней организации отдельных законодательных актов, правовых институтов, подотраслей и отраслей законодательства и системы законодательства в целом. Приложение представленного подхода к оценке общего правотворческого решения определяет спектр основных функций, реализуемых в правотворческом процессе: Объявление: 1) анализ существующей социально-экономической ситуации и выбор механизма необходимого в этой связи правового регулирования (с точки зрения его социальной обусловленности) - принятие решения по существу законопроекта; 2) формально-юридический анализ, включающий анализ механизма правового регулирования с точки зрения обеспечения им возможности правореализации, осуществления правоприменительной практики и т.п., оценка соответствия текста акта принятым требованиям законодательной техники - принятие решения по форме законопроекта; 3) на основании оценки социальных и юридических параметров (качества) законопроекта принятие (политического) решения уполномоченными органами государственной власти. Информационная поддержка в осуществлении указанных функций должна выражаться соответственно: • информационная поддержка принятия решения по существу законопроекта; • поддержка принятия решения по форме законопроекта; • поддержка принятия политического решения. Применительно к вопросу классификации видов информации, используемой в законодательной деятельности, это определяет практическую необходимость различения информации социально-экономического характера и информации о действующем законодательстве (в единстве содержания регулирования, форм регулирования, терминологии, процессуальных норм и т.п.). В наиболее общем виде можно говорить, таким образом, о существовании двух классов информации: (А) Социально-правовая информация (в смысле обусловленности и ограниченности возможностей развития права развитием общественных отношений). (Б) (Собственно) правовая информация (в узком толковании - информация, содержащаяся в нормативных актах, информация о нормах права и т.п.). Четкой границы между этими классами провести нельзя потому, что содержание регулирования общественных отношений действующим законодательством само по себе формирует и корректирует общественные отношения. С последующей детализацией внутри выделенных классов информации ассоциируются два подхода к оценке факторов эффективности законодательной деятельности (как конечной цели развития информационного обеспечения законодательной деятельности): подход, разработанный специалистами Института государства и права РАН, и подход, развитый по результатам исследований, проведенных специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Согласно подходу, предложенному в результате исследований, проведенных в Институте государства и права РАН, выделяются две группы факторов эффективности законодательной деятельности1: (а) факторы, обуславливающие возникновение проблемной ситуации, требующей законодательного регулирования: – объективные факторы: экономический, экологический, демографический; – субъективные факторы: политико-правовой, идеологический, национальный, интернациональный, социокультурный, ценностно- психологический; (б) факторы, обеспечивающие законодательное разрешение проблемной ситуации: программирующий, организационный, информационный, научный1. Согласно подходу, разработанному коллективом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, выделяются три группы факторов2: (а) факторы, определяющие предмет законодательного регулиро (б) факторы, выражающие позиции участников законодательной (в) факторы собственно юридического характера. Представляется более целесообразным обратиться к классификации, предложенной по результатам исследований сотрудников Института государства и права РАН по ряду причин. Во-первых, выбранный подход, в отличие от подхода, разработанного коллективом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, более «политически нейтрален»: так, например, факторы, выражающие позиции участников законодательной деятельности, по существу весьма влияют на принятие правотворческого решения, однако, не должны доминировать над объективными потребностями как общественного развития, так и развития институтов права. Во-вторых, избранный метод обладает более полно развитым и структурированным аппаратом системы понятий и конкретных способов применения, а также, по сути, существуя уже порядка двадцати лет, успешно применялся в решении конкретных задач правотворческой деятельности. С другой стороны, необходимо выделить в самостоятельный класс факторы собственно юридического характера, обособленные согласно подходу, разработанному коллективом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (и частично «перекрывающиеся» в содержательном аспекте с обеспечивающими факторами, выделенными в работах Института государства и права РАН). К этому классу следует отнести три основных группы факторов: (а) внутренние – факторы, обеспечивающие целостность и формально-юридическую полноту проекта нормативного акта; (б) внешние факторы, обеспечивающие комплексное вхождение рассматриваемого законопроекта в действующую систему законодательства; (в) процессуальные факторы, обеспечивающие соответствие процедур рассмотрения законопроекта требованиям, установленным в нормативных актах, регламентирующих процедурные вопросы законодательного процесса. Если далее вернуться к изначально предложенным двум основным классам информации – социально-правовой (А) и (собственно) правовой (Б) – можно утверждать, что при разграничении (выделении) внутри этих классов объективной и субъективной составляющих, их содержание пересекается так, что, по сути, образует «слой» информации, обеспечивающей поддержку принятия политического решения субъектами законодательного процесса. Определим ниже механизм их соотношения и пересечения. Класс А. В классе социально-правовой информации представляется возможным выделить компоненты объективной информации и информации субъективного характера (далее – субъективной информации). К объективной социологической информации относится информация, отражающая текущее состояние экономической, экологической и демографической факторных составляющих социума. К субъективной информации следует отнести информацию, в общем случае вытекающую из опросов общественного мнения, вне зависимости от конкретного содержания предлагаемых вопросов (суть психолого-социальный компонент, моральные установки общества), а также экспертные прогнозы развития социально-экономической сферы жизнедеятельности общества, не основывающиеся на применении формально-математических методов и подходов к оценке (качественный прогноз). Класс Б. В классе правовой информации (аналогично классу А) также возможно выделить компоненты объективной и субъективной информации. К объективной правовой информации относится систематизированный массив действующего законодательства (включающий собственно тексты нормативных правовых актов), термины и определения, содержащиеся (прямо сформулированные, но не возникающие в результате толкования) в нормативных правовых актах, принятые формы документации в текущем законодательном процессе и т.п. К субъективной правовой информации относятся: комментарии к действующим нормативным актам; определения юридических понятий, возникающие из толкования нормы; результаты исследований в области сравнительного правоведения, включая опыт конкретного правового регулирования; учет правоприменительной практики; научно-практические комментарии и оценки тенденций развития законодательства (и форм его развития) и т.п. При этом применительно к оценке содержания информационного обеспечения при реализации основных функций законодательного процесса, представляется возможным определить типы информации, соответствующие информационным потребностям в процессе принятия частных правотворческих решений: 1. Объективная социально-правовая информация – источник для поддержки принятия решения в части оценки содержания законопроекта с точки зрения его социальной обусловленности. 2. Объективная правовая информация – источник для поддержки принятия решения в части проведения формально-юридической экспертизы законопроекта. 3. Субъективная социально-правовая и субъективная правовая информация – источник для поддержки принятия политического решения (в условиях минимального ограничения усмотрения законодателя). Субъективный и объективный типы информации различаются методом формирования информационного массива и его последующей обработкой. В наиболее общем виде можно говорить о том, что к объективному типу относится «безличная» информация; к субъективному типу относится информация, подразумевающая личностную оценку некоторого объективного феномена либо ситуации. Субъективная информация может непосредственно служить поддержке принятия субъективного политического решения – определению субъективной позиции законодателя по некоторому вопросу, возникшему в связи с объективными фактами и закономерностями общественного развития. Вообще, применением соответствующих методов обработки информации может быть достигнута конкретная, сообразная определенной цели объективизация информации, представленной в одном или нескольких классах, такая, что объективная информация приобретает целесообразные формы и выражения, преобразованная субъективная информация позволяет определить и оценить общественные ожидания в некоторой сфере социальных отношений. В целом, представленная классификация, на наш взгляд, позволяет: во-первых, установить источники информации и, соответственно, органы и организации, ответственные за ее предоставление; во-вторых, комплексно (систематически) развивать подходы к определению содержания системы информационного обеспечения законодательной деятельности; в-третьих, поддерживать естественное разграничение методов сбора и обработки объективной и субъективной информации. В процессе сбора и обработки информации необходимо вовремя выявлять назревшие проблемы, научно обосновывать пути их решения. Необходимо создание правового научного механизма обеспечения информационных потребностей субъектов законодательной деятельности. |
< Предыдущая | Следующая > |
---|