Волков Ю.В.

Радиочастоты как объект правоотношений

Особенности правового режима радиочастотного спектра были предметом нескольких исследований¹, в которых отмечались недостатки правового регулирования, влияющие на экономические показатели. Мало кто сегодня вспоминает о состоянии данной сферы пятнадцать лет назад (2 телевизионных канала, 2-3 радиостанции, отсутствие мобильной теле­фонной связи). Сравнительные исследования по данному вопросу, как правило, используют натуральные статистические показатели, динамика которых всегда положительная. Тем не менее, если оценивать динамику развития связи в одном государстве относительно других, ситуация может быть представлена иначе. Так по уровню стоимости мобильной связи Рос­сия занимает 69 место, по стоимости радиочастот – 89 место, по степени давления государственного регулирования – 118 место из 134². Динамич­ное развитие в сфере теле- и радиовещания, сотовая связь требуют адек­ватного правового регулирования. Вопросы оборота радиочастот, а также правовой статус как объекта правоотношений рассмотрены в настоящей статье.

Впервые данный вопрос, на диссертационном уровне, был рассмот­рен А.С. Васильевым³, который обосновал несколько существенных, на наш взгляд, выводов и пожеланий ввести в гражданский оборот радиочас­тотный спектр. Отсутствие окончательного решения проблемы и значи­тельное влияние её на экономику оставляют данную тему весьма актуаль­ной. Одного исследования данного направления для эффективного ис­пользования радиочастотного спектра и адекватного регулирования его экономического оборота явно недостаточно. Полагаем, что в разработке вопроса кроме цивилистов могут быть заинтересованы специалисты по информационному, административному, финансовому праву. Что касает­ся предмета, то для практического использования радиочастотного спек­тра основное внимание исследователей, возможно, будет направлено на формирование правового режима его элементов. Именно обособленные составляющие радиочастотного спектра имеют перспективы для эффек­тивного экономического оборота. Федеральное законодательство относит радиочастоты к категории ресурсов, оперирует термином радиочастотный ресурс, относит его регулирование к предмету законодательства о связи¹. В экономический оборот вводятся отдельные элементы радиочастотного спектра: полосы, частоты, каналы. Именно они, а не весь радиочастотный спектр, признаются объектом правоотношений в большинстве случаев. Использование радиочастотного ресурса осуществляется посредством разрешительной процедуры в трех видах: полосы, частоты, каналы².

Использования радиочастотного ресурса, в большинстве случаев предусмотрено для нетоварного, внутрипроизводственного потребления. Следующий «передел» радиочастотного ресурса – это построение (на ос­нове радиочастотных полос, частот и каналов) сетей связи, посредством которых потребителю оказывается услуга. Таким образом, с одной сторо­ны, радиочастотный ресурс используется как ресурс, с другой стороны – как элемент сети связи.

Рассмотрим подробнее каждый из перечисленных факторов. Право­вой статус ресурсов в России определяется следующими основными кон­ституционными положениями³. Природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осущест­вляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окру­жающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

В телекоммуникационной сфере субъект, определивший для себя целью – получение доходов, проходит длительный путь. Это, кратко, по­лучение лицензии, планирование и получение разрешений на радиочастоты, проектирование сети связи, представление проекта и сети на экспер­тизу, ввод сети в эксплуатацию – получение разрешения. Таким образом, прежде чем выйти на рынок оказания услуг, субъект получает несколько специальных правомочий, а именно: лицензию, разрешение на частоты, разрешение на проект сети, разрешение на строительство, разрешение на эксплуатацию сети. Правовой режим, в основе которого разрешения, спе­циальные разрешения, лицензии, может быть отнесён в соответствии с классификацией С.С. Алексеева к правовым режимам «разрешительного профиля»¹.

С другой стороны, радиочастотный ресурс, используемый в виде разрешений на радиочастоты и радиочастотные каналы, для построения сетей связи теоретически в составе сети может иметь следующие право­вые свойства². Сети связи и средства связи могут находиться в федераль­ной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, му­ниципальной собственности, а также в собственности граждан и юриди­ческих лиц. Изменение формы собственности на сети связи и средства связи допускается при условии, что такое изменение заведомо не ухудша­ет функционирование сетей связи и средств связи, а также не ущемляет право граждан и юридических лиц на пользование услугами связи. В про­тивовес этому, передача права собственности и других вещных прав на объекты связи по закону не влечет за собой передачу права на использо­вание частотного ресурса³. С одной стороны собственник сети связи – это собственник. С другой, продав сеть, он не передаст права на элемент сети – радиочастоты. Более того, он не может продать сеть (в которой есть хо­тя бы одно радиочастотное устройство), т.к. продав сеть (без разрешений на радиочастоты) он нарушит права пользователей. В одном законе два взаимоисключающих положения, а именно по поводу правового режима радиочастот и сетей связи, построенных с использованием радиочастот. Для включения в нормальный экономический оборот радиочастоты должны передаваться вместе с сетями связи и разрешениями.

Процедура получения радиочастот официально занимает в России от 90 до 120 дней. Фактически она занимает годы. Потребности общества в свободном и быстром распространении информации упираются в объ­ективную невозможность быстрого строительства проводных сетей связи. А построение сетей на основе радиочастотных каналов затруднено регулятивным прессом, высокой стоимостью, длительными сроками согласо­вания и оформления разрешений. Это исключает радиочастоты из нор­мального хозяйственного оборота.

Другим несовершенством является положение о регулировании ис­пользования радиочастотного спектра многочисленными государствен­ными органами (Правительство Российской Федерации, Министерство связи и массовых коммуникаций, Государственная комиссия по радиочас­тотам, Радиочастотная служба, Россвязьнадзор, Федеральная антимоно­польная служба). Это не соответствует обязательствам России в связи с ратификацией Устава и Конвенции Союза электросвязи¹. Директива 2002/21/EC излагает новые правила организации и структуру полномочий национальных администраций. Директива 676/2002/EC Европейского парламента и Совета от 7 марта 2002 года о пределах регулирования ра­диочастотного спектра в Европейском Сообществе (Решение Радио)² на­правлено на демократизацию процедуры получения радиочастот. Для ус­тойчивого и динамичного развития России предпочтительно, как мини­мум, не отставать от международных, тем более, европейских Европей­ского парламента и Совета.

Вместе с тем и европейская и американская модели регулирования радиочастот уже не соответствуют требованиям современного этапа раз­вития телекоммуникаций. Так Джеральд Фулхабер, профессор права уни­верситета Пенсильвании, анализируя ситуацию с управлением радиочас­тотным спектром, сравнивая процедуру распределения (назначения) час­тот с распределением ассигнований, а Федеральную комиссию по комму­никациям США с Госпланом СССР, констатирует неэффективность сис­темы. Автор делает вывод о том, что наличие регулирования и установ­ленного порядка не находятся в прямой зависимости с прогрессивным развитием и приходит к выводу о необходимости менять систему распре­деления частот³.

Представляется обоснованным полагать, что на современном этапе регулирование радиочастот может быть изменено в соответствии с совре­менными мировыми тенденциями, «шагнув через ступеньку» отработанных и забракованных моделей регулирования. Для этого необходимо от­казаться от системы многочисленных согласующих органов. Изменить процедуру их получения, сократить нормативные сроки до 30 дней. Из­менить правовой режим отдельных назначений с разрешительного на уве­домительный. Полагаем, что совершенствование нормативных актов по вопросу регулирования использования радиочастот может в значительной степени сократить сроки ввода объектов связи и оживить экономику от­расли в целом.