Реформа избирательного законодательства в России: проблемы и перспективы

АнисимоваН.И.

1. Первым этапом реформы стало обновление законодательства о выборах в 2002-2003 гг.

В новой редакции были приняты Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы, Федерального Собрания Россий­ской Федерации», Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»¹. Вышеназ­ванные акты внесли ряд существенных изменений в избиратель­ную систему России.

В Федеральном законе 2002 г. право на выдвижение кандидатов было ограничено по субъектному составу: осталось только само­выдвижение или выдвижение избирательным объединением/блоком. Основания для регистрации были дополнены избирательным зало­гом на выборах всех уровней, четко установлен его размер. Уменьшилось количество оснований для отказа в регистрации/отмены ре­гистрации кандидатов и избирательных объединений/блоков. Была предпринята очередная попытка отделить информирование от пред­выборной агитации и усилить ответственность за правонарушения в этой сфере.

Представляется, что не все эти изменения являются удачными. Прежде всего, о выдвижении кандидатов. Согласно части 1 статьи 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источ­ником власти в Российской Федерации является народ. Выборы, наряду с референдумом, являются «высшим непосредственным выражением власти народа»². Лишение граждан России права выд­вигать кандидатуры на выборные должности в качестве своих пред­ставителей, на наш взгляд, не в полной мере соответствует принци­пу демократии.

Во-вторых, представляется, что допущение избирательного за­лога на выборах всех уровней является несколько чрезмерным. Замена подписей залогом не вполне соответствует смыслу местно­го самоуправления. Следует ограничить применение избирательно­го залога на муниципальных выборах с целью обеспечения реаль­ной поддержки кандидатов избирателями.

В-третьих, Федеральный закон «Об основных гарантиях...» не решил проблемы разграничения информирования и предвыборной агитации, поскольку пошел по ложному пути - пути определения данных понятий через перечисление способов осуществления та­кой деятельности. Практика выборов 2003-2004 гг. показала, что за­конодательные дефиниции в данной сфере стали безуспешными. Представляется, что следует отделить информирование от предвы­борной агитации по субъектам и содержательным характеристикам.

Наконец, было введено правило, согласно которому половина общего объема бесплатного агитационного эфирного времени отво­дится для проведения совместных агитационных мероприятий кан­дидатов и партий: дебатов, дискуссий и т.п. Однако кандидаты и партии были наделены абсолютным правом отказаться от участия в таком мероприятии за 5 дней до выхода в эфир. Между тем абсо­лютизация этой возможности является недопустимой. На наш взгляд, следует ограничить возможность отказа от публичных дискуссий для избирательных объединений и блоков, выдвинувших кандида­тов в списках.

Таким образом, Федеральный закон «Об основных гарантиях...» не решил всех проблем в сфере правового регулирования избира­тельных отношений. Более того, он создал новые проблемы. Дан­ное положение усугубляется тем, что новые редакции законов «О выборах Президента...» и «О выборах депутатов Государственной Думы...» во многом лишь воспроизвели правила, закрепленные в Конституции и Федеральном законе 2002 г.

Такое положение вещей нельзя признать удовлетворительным. Федеральный закон «Об основных гарантиях...» фактически стал кодексообразующим. Возможно, вышеназванные законы следова­ло бы объединить в один, создав Избирательный кодекс Российс­кой Федерации, в котором нашли бы свое отражение и общие, и специальные предписания избирательного законодательства.

На уровне субъектов Российской Федерации в 2003-2004 гг. были обновлены региональные законы о выборах (например, Закон г. Москвы от 11 июня 2003 г. «Избирательный кодекс города Моск­вы»¹). Однако и в региональном законодательстве остались содер­жательные «погрешности». Следует отметить недостаточную актив­ность региональных законодателей в сфере, где затронуты их кон­ституционные интересы.¹ Многие избирательные акты субъектов РФ чисто механически воспроизвели положения федерального законо­дательства со всеми его ошибками и неточностями.

Важное значение для регулирования избирательного процесса имеют и другие законы («О политических партиях» 2001 г., «О сред­ствах массовой информации» 1993 г. и др.). Они призваны допол­нить правила предвыборной борьбы и конкретизировать правовой статус ее участников, в связи с чем должны находиться в концепту­альном соответствии с избирательным законодательством.

¹ Вестник Мэра и Правительства Москвы. - 2003. - № 41; Тверская. - 2003. - 13, 19 августа.

¹ С 2002 г. предусмотрена, например, возможность законом субъекта Российс­кой Федерации устанавливать порядок голосования по почте. Этот институт мог бы шире внедряться в нашей стране и заменить собой досрочное голосова­ние и голосование вне избирательного участка, - т.е. те способы голосования, где встречается чрезвычайно много злоупотреблений.

Однако принятый недавно новый Уголовно-процессуальный ко-декс РФ 2001 г., например, не в полной мере соответствует Феде-ральным законам о выборах. Он не предусмотрел дополнительных гарантий для кандидатов в депутаты, главы субъектов РФ и муни­ципальных образований (ст. 447 УПК РФ).

2. В 2004 г. различными органами власти были выдвинуты и но-вые инициативы по реформированию российской избирательной системы.

На федеральном уровне выборы в представительные органы государственной власти сейчас проводятся по смешанной систе-ме. Однако практика выборов последних лет показала, что в феде-ральный парламент большая часть кандидатов избирается от поли­тических партий. В связи с этим в ходе реформы избирательного законодательства 2005 г. введена полностью пропорциональная система выборов в Государственную Думу РФ.

На наш взгляд, введение пропорциональной избирательной си­стемы на уровне Федерации вполне допустимо. Однако для обес-печения баланса представительства интересов населения в орга-нах государственной власти следует предусмотреть следующие институты:

а) избрание от регионов Российской Федерации членов Совета
Федерации ФС РФ непосредственно населением;

б) сохранение смешанной избирательной системы на выборах
парламентов субъектов РФ и введение полностью мажоритарной
системы на муниципальных выборах.

Другим существенным изменением избирательной системы Рос-сии 2005 г. стало изменение порядка выборов глав регионов. Ру-ководители субъектов РФ будут избираться не непосредственно населением, а региональными парламентами по представлению Президента РФ.

Когда законодательный орган субъекта Российской Федерации, избранный непосредственно населением, утверждает кандидатуру главы субъекта РФ, он тем самым становится высшим (по отноше-нию к главе региона) органом власти. Однако это компенсируется тем, что предлагает кандидатуру и контролирует весь процесс Пре-зидент Российской Федерации. Представляется, что этот контроль не должен, однако, быть абсолютным. Роспуск законодательного органа субъекта РФ даже после неоднократного неутверждения кандидатуры главы субъекта недопустим.

3. Сегодня российское государство предпринимает всяческие попытки обеспечить осуществление власти гражданами и оптими­зировать избирательный процесс в России. Однако одних государ­ственных усилий в этом направлении явно недостаточно. Представ­ляется, что без реальных действий политических партий, а также граждан поставленные цели вряд ли могут быть достигнуты. На со­временном этапе развития российской государственности требует­ся более активное участие народа в осуществлении государствен­ной власти, формирование и развитие гражданского общества. Это поможет обеспечить не только эффективность избирательных про­цедур, но и позитивно повлияет на всё дальнейшее развитие Рос­сии и ее отношений с другими странами.