Двухпалатный парламент |
К вопросу о двухпалатном парламентеГильметдинова З.М. Вопрос о значении верхней палаты парламента - это вопрос не только теории и практики парламентской деятельности, но и вопрос постоянного и непрерывного развития демократии. Еще в начале XIX века английский философ и юрист Иеремия Бентам в «Тактике законодательных собраний» раскрыл недостатки и преимущества парламента, имеющего двухпалатную структуру. И. Бентам обратил внимание на следующие недостатки двухпалатного парламента. Во-первых, в парламенте, состоящем из двух палат, решение, принятое единогласно одной из палат, может быть отклонено другой палатой, причем большинством даже в один голос. Таким образом меньшинство членов парламента одержит верх над большинством его членов. Во-вторых, две разные по своему составу палаты стимулируют развитие двух различных направлений в деятельности парламента. Направление деятельности палаты, состоящей из представителей дворянства, будет иное, чем направление деятельности палаты, состоящее из представителей народа. Объявление: В-третьих, каждая палата парламента будет лишена части той информации, которую получил бы парламент, если бы он состоял из одной палаты. Трудно допустить, чтобы одни и те же доводы, относящиеся к обсуждаемому вопросу, прозвучали бы с равной убедительностью в обеих палатах. Аргументы, убедившие депутатов в одной палате, могут быть неизвестны в другой, причем автор предположения, серьезно изучивший предмет, о котором шла речь в одной палате, не имеет права участвовать в заседании палаты, где возражают против его предложения. В-четвертых, две палаты парламента неминуемо замедляют работу парламента. В-пятых, в двухпалатном парламенте борьба между палатами неизбежна. «Два независимых собрания не могут долго существовать, чтобы не помериться силами»,- писал И. Бентам.10 Однако у двухпалатного парламента есть и некоторые преимущества. Прежде всего, разделение парламента на две палаты помогает избежать поспешности и возможных в этом случае неожиданностей в деятельности парламента. Преимущество разделения парламента на две палаты - одна палата, состоящая из представителей привилегированных сословий (дворянства, духовенства), другая палата, состоящая из представителей народа, заключается в том, что позиция привилегированных сословий по всем вопросам, решаемым парламентом, становится открытой и доступной для всей нации. В однопалатном же парламенте представители привилегированных сословий, используя скрытые способы влияния, могут добиться принятия парламентом решения, противоречащего интересам подавляющего большинства нации, но при этом их действительная роль в принятии этого решения останется тайной для нации. Парламент, состоящий из двух палат, при любом их составе препятствует проведению реформ. Такой парламент обеспечивает незыблемость действующей конституции.11 Эти свойства парламента, имеющего двухпалатную структуру не теряют своей актуальности при определении функций парламента и его роли в политической жизни государства. Большинство стран мира (США, Великобритания, Франция, ФРГ, Италия, Испания и др.) имеют двухпалатный парламент, но велико число и однопалатных парламентов (Китай, Индонезия, Турция, Дания, Финляндия, Израиль и т.д.). Двухпалатные парламенты обычно присущи федеративным государствам, в которых в верхней палате обеспечивается представительство субъектов федераций. Во многих унитарных государствах с двухпалатными парламентами верхние палаты связаны чаще всего с обеспечением представительства их территориальных единиц.12 По мнению бывшего президента Федерального Совета Австрии Герберта Шамбека, двухпалатный парламент при всех изменениях форм правления - будь то монархия или республика, государственного устройства - унитарное или федеративное государство, а также политической системы - авторитарная или демократическая, если не во всех, то во многих случаях оказывался консервативным и стабильным институтом.13 Благодаря двухпалатной парламентской системе, история становится явью и призывает к ответственному мышлению, несмотря на требования современной политики. При сравнительном и критическом анализе конституций становится очевидным, что развитие парламентских учреждений идет различными путями. Так, в Новой Зеландии в 1950 г., в Дании 1953 г., в Швеции в 1970 г., в Исландии в 1991 г. верхняя палата была упразднена, в то время как после так называемой «политической смены курса» в Центральной и Восточной Европе посткоммунистические страны Польша (ст. 95 Конституции Польши), Румынии (ст. 58 Конституции Румынии), Чехия (п. 2. Ст. 15 Конституции Чехии), Беларусь (ст. 90 Конституции Беларуси) сделали выбор в пользу двухпалатной системы. Венгрия (параграф 19 Конституции Венгрии), Болгария (ст. 62. Конституция Болгарии), Украина (ст. 75 Конституции Украины) высказались за однопалатный парламент. В Российской Федерации, в соответствии со ст. 95 Конституции РФ -двухпалатная структура парламента. Совет Федерации - верхняя палата российского парламента, состоит из представителей субъектов Российской Федерации. Модель Совета Федерации, введенная в 2000 г., коренным образом повлияла на восприятие членами палаты своей роли в качестве законодателей и представителей своих территорий. Эта реформа дала членам палаты возможность включаться в законодательный процесс на самых ранних стадиях и стимулировала их специализацию в отдельных сферах законодательства. Однако процедура назначения - избрания членов Совета Федерации порождает у них чувство нестабильности их положения. Их легко могут отозвать (и уже отзывали)14 те, кто их делегировал. Поэтому в своей деятельности депутаты обязаны следовать пожеланиям и интересам губернаторов и законодательных собраний, которые их назначили, но они также обязаны учитывать и интересы страны в целом. В настоящее время обсуждается законопроект, принятие которого усложнило бы процедуру отзыва и конкретизировало условия, при которых он может быть осуществлен. Однако действующий закон дает членам палаты весьма не защищенный мандат и ограничивает их возможности находить способы реализации интересов своей территории на более отдаленную перспективу. Следует заметить еще одну особенность Совета Федерации -это отсутствие в ней фракций. Регламент палаты не разрешает их создание. Как отмечает Т. Релингтон, члены Совета Федерации оправдывают эту особенность палаты тем, что не хотят, чтобы Совет Федерации дублировал Государственную Думу и чтобы его деятельность определялась игрой узко-партийных интересов, что партийный принцип в организации ее деятельности несовместим с их обязанностями представителей регионов.15 Однако в зарубежных странах членам верхних палат разрешено состоять в политических партиях и создавать в палате партийные фракции и группы. Партии в них оказывают влияние на формирование повестки дня, на ход дискуссий и принятие решений, а сами члены верхних палат находят возможным представлять как интересы своей территории, так и партийные интересы. Там, где верхние палаты формируются путем выборов, прямых или непрямых, партийная принадлежность отдельных депутатов в первую очередь дает избирателям информацию о политических симпатиях того или иного сенатора. Партийная принадлежность членов верхней палаты сказывается в их отношениях с нижней палатой. Сенаторы из партий, входящих в правящую коалицию, координируют свою политическую линию, позицию на голосованиях с единомышленниками из нижней палаты, тем самым создают возможность публичного обсуждения вопросов. Таким же образом парламентарии одной палаты, принадлежащие к партиям меньшинства и оппозиционным партиям, имеют возможность пользоваться информацией и аргументами, выдвинутыми против правительственного курса их коллегами из другой палаты. Этим повышается качество парламентского контроля и обсуждение вопросов.16 Партийность, по мнению Т. Релингто-на, не осложняет работу второй палаты, но дает избирателям дополнительную информацию и добавляет еще один элемент подотчетности депутатов избирателям, оставляя в то же время депутатам свободу отстаивать свою особую позицию, поскольку сохранение правительства у власти не зависит от дисциплинированной поддержки его предложений со стороны сенаторов.2Но в Совете Федерации все же имеются некоторые элементы многопартийности. Председатель палаты Сергей Миронов является руководителем Российской Партии жизни. Двое из четырех вице-спикеров являются членами партии «Единая Россия».18 Число членов этой партии среди сенаторов неуклонно растет и составляет более 40 человек.19 Но по мере избрания законодательных органов субъектов на партийной основе, как того требует закон, члены Совета Федерации окажутся членами политических партий. Это в значительной мере повлияет на работу верхней палаты Федерального Собрания: партийные фракции начнут соперничать с комитетами, использовать парламентскую трибуну для достижения своих партийных целей. Формирование Совета Федерации на основании нового Закона вызывает недовольство как у общественности, так и у самих членов Совета Федерации, и вероятность перехода к выборной системе формирования верхней палаты российского парламента весьма вероятна, но это будет зависеть от партийной инфраструктуры, групп интересов и других различных факторов. |
< Предыдущая | Следующая > |
---|