Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: правовое обеспечение и правоприменительная работа

Зарипов Ф.В.

Одной из приоритетных задач государственного строительства в Российской Федерации является становление и развитие местно­го самоуправления. Выступая на XIII расширенной сессии Конгрес­са муниципальных образований Российской Федерации 11 ноября 2003 года, Президент Российской Федерации В.В.Путин отметил, что местный уровень власти - это самый короткий и самый прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем.

И именно здесь необходима наиболее эффективная реализация конституционных принципов народовластия.

Одним из этапов административной реформы стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее-Федеральныйзакон), предусматривающего проведение большого объема организационных, правовых и дру­гих мероприятий по реализации заложенных в нем положений в ус­тановленные им же сроки. Ключевые положения Федерального за­кона направлены, прежде всего, на изменение принципов террито­риальной организации местного самоуправления, что позволит со­здать единую систему местного самоуправления во всех субъек­тах Российской Федерации.

Вместе с тем следует отметить, что Федеральный закон чрез­мерно вторгается в полномочия субъектов Российской Федерации и самих муниципальных образований, создавая тем самым унита­ристский подход к решению вопросов местного самоуправления. До настоящего времени поступают законодательные предложения субъектов Российской Федерации, направленные на пересмотр кон­цепции Федерального закона и изменение его отдельных статей. Факт направления субъектами огромного числа поправок к закону красноречиво свидетельствует о том, что в Федеральном законе не учтены существующие реалии местного самоуправления.

При разработке Федерального закона не была учтена специфика ряда субъектов Российской Федерации, в том числе и Республики Татарстан, в которых в административных районах были созданы местные органы государственной власти, а на уровне сельских и го­родских населенных пунктов осуществлялось местное самоуправ­ление. Такой уровень местного самоуправления эффективно работал в Республике Татарстан, максимально приближая местное самоуп­равление к населению. Предложения о возврате к такой схеме по­ступают и сейчас. Так, проектом федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подготовлен­ным Государственным Собранием - Курултаем - Республики Баш­кортостан, предполагается организация местного самоуправления по поселенческому типу и реализация тем самым принципа близости публичной власти к населению. Предлагаемая проектом территориальная организация местного самоуправления ориентирована на со­здание муниципальных образований в городских и сельских поселе­ниях, а также во внутригородских муниципальных образованиях. При этом законопроект исходит из того, что на уровне административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в состав тер­ритории субъектов Российской Федерации, следует ввести систему государственного управления, т.е. сохранить или воссоздать на этом уровне территориальные органы государственной власти.

Часть 4 статьи 84 Федерального закона предусматривает осуще­ствление на территориях-вновь образованных муниципальных обра­зований -до 1 января 2006 года полномочий органов местного само­управления и должностных лиц местного самоуправления, а также и иными органами и должностными лицами, осуществляющими на этих территориях полномочия по решению вопросов местного значения на день вступления в силу Федерального закона, то есть в данном слу­чае речь идет о местных органах государственной власти.

Однако это не согласуется с Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статья 8 которого устанавливает, что срок полномочий, на который избираются органы государственной власти и органы местного са­моуправления в Российской Федерации, не может составлять бо­лее 5 лет, а изменение (продление или сокращение) срока полномо­чий действующих органов или депутатов не допускается.

По данному вопросу существует и правовая позиция Конститу­ционного Суда Российской Федерации, согласно которой вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы го­сударственной власти.

Необходимо остановиться еще на одном вопросе. Согласно части 4 статьи 35 Федерального закона, представительный орган муници­пального района может состоять из глав поселений и депутатов пред­ставительных органов поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, неза­висимо от численности населения, нормой представительства.

Однако, как отметил Конституционный Суд Российской Федера­ции в постановлении от 22 января 2002 года № 2-П в связи с жало­бой гражданина М.М.Салямова, образуемые путем свободных вы­боров органы народного представительства должны формироваться исключительно на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Таким образом, механизм формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений не является свободными выборами. Не согласуется с правовыми позициями, сформулированными Конституционным Судом, и неравное представительство населения в представительном органе муниципального района в случае его формирования из представителей поселений.

Среди законодательных инициатив субъектов Российской Федерации имеются и такие, которые, предлагая иную концепцию, рас-ширяют полномочия субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления (Республика Башкортостан, Хабаровский край), а статья 6 Федерального закона к полномочиям органов го­сударственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относит правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных данным Федеральным законом.

Неоднократно поступали законодательные инициативы об исключении из пункта 2 части 4 статьи 35 нормы о том, что при проведении муниципальных выборов в представительный орган муниципального района число депутатов от одного поселения не может превы­шать 2/5 от общего числа депутатов представительного органа муниципального района, так как, учитывая положение статьи 18 Феде-рального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о примерном равенстве одномандатных избирательных округов, можно сделать вывод о том, что для муниципальных районов при наличии поселений с числом избирателей более 42-44 процентов от общего числа избирателей соответствующего муниципального рай-она возможность проведения всенародного избрания депутатов представительного органа муниципального района исключается.

Возникли сложности при образовании городских округов, поскольку действующая редакция пункта 5 части 1 статьи 11 Федерального закона позволяет произвольно трактовать установление границ в раз-мерах территории административного района, что и произошло в Республике Татарстан.

Кроме того, сроки, отведенные Федеральным законом для на-значения и проведения выборов в органы местного самоуправлния, тоже не согласуются между собой. Так, согласно пункту 2 час­ти 1 статьи 85 Федерального закона, органы государственной влас­ти субъектов Российской Федерации до 31 марта 2005 года назна­чают дату выборов в представительные органы вновь образован­ных муниципальных образований, а также обеспечивают проведе­ние указанных выборов в период до 1 ноября 2005 года. Между тем, в соответствии с частью 2 статьи 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре­ферендуме граждан Российской Федерации», голосование на вы­борах в органы местного самоуправления должно быть проведено не позднее чем через 80 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов.