Теоретико-правовой подход к определению сущности местного самоуправления

Крюкова О.Н.

Одной из ключевых проблем становления современной местной власти является выработка научно обоснованного понятия местно­го самоуправления. В научной литературе пока не существует еди­ного подхода к пониманию местного самоуправления, что является существенным препятствием к выработке теоретических и практи­ческих концепций самоорганизации граждан на различных уровнях публичной власти.

Термин «местное самоуправление» в России появился во вто­рой половине XIX века. Данное определение охватывало совмест­ную деятельность общины по решению вопросов локального ха­рактера. В этом аспекте можно обратиться к определению местного самоуправления, которое разработал А. Васильчиков. Он понимал под самоуправлением «систему, возлагающую на местных обыва­телей все тягости управления с соответствующими правами». М.А. Курчинский полагал, что местное самоуправление есть заведова­ние всеми местными нуждами самим обществом.

Представления о местном самоуправлении как инициативной деятельности местного населения, связанной с удовлетворением собственных нужд, активно развивались в российской правовой мысли. При этом нередко подчеркивался управленческий характер этой деятельности. Так, Н.И.Лазаревский утверждал, что «самоуп­равление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой та­кого рода юридических гарантий, которые, создавая действитель­ность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления сданной местнос­тью и ее населением». Как составную часть государственного уп­равления местное самоуправление рассматривал и Н.М. Коркунов. Он разделял местные сообщества и общественные объединения. Это отличие состояло в том, что государство обязует граждан обра­зовывать местные сообщества, определяет их устройство, указы­вает виды деятельности, чего нет в отношении общественных сооб­ществ. Кроме того, на местные сообщества государство возлагает выполнение своих задач. Местные сообщества входят в состав го­сударства, подчинены ему, однако их взаимоотношения основыва­ются не на юридическом разграничении взаимных прав и обязанно­стей: их самостоятельность выражается в том, что они имеют соб­ственные права. Подчиненное положение органов местного сооб­щества вышестоящим административным органам должно сочетать­ся, по мнению Н.М. Коркунова, с самостоятельностью местных со­обществ в решении определенных вопросов.

Той же точки зрения придерживался Б.Н. Чичерин, отмечавший, с одной стороны, самостоятельность местных сообществ, а с дру­гой - иерархический порядок государственного управления, разви­вающийся от центра к местам. Понимание местного самоуправле­ния как подсистемы государственного самоуправления выразил советский ученый Л. Велихов, определив местное самоуправление как государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения.

В современных условиях существенно изменились подходы к изучению местного самоуправления. Большое внимание уделяет­ся не столько государственной принадлежности этого института, сколько самоорганизации граждан на местах. Так, В.И. Фадеев по­лагает, что местное самоуправление - это «система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под свою ответственность решение населением вопросов местного зна­чения, управление муниципальной собственностью, исходя из ин­тересов всехжителей данной территории». М.И. Пискотин опреде­ляет местное самоуправление как «самоуправление граждан, на­селения сел, городов, поселков. Ими управляет ни кто-то сверху, а они сами управляют местными делами».

Подобная концепция местного самоуправления получила совре­менное законодательное закрепление в Конституции РФ. Согласно ей, местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельное решение населением (непосред­ственно или через создаваемые им органы) достаточно широкого круга проблем преимущественно местного характера. Они напря­мую связаны с жизненными интересами людей, повседневными заботами жителей городских и сельских поселений. Местное само­управление - институт глубоко демократичный, поскольку оно приобщает граждан к участию в управлении делами общества и в зна­чительной мере обеспечивает их политические права.

Однако существует и другая, достаточно авторитетная, концеп­ция сущности местного самоуправления - как вида публичной вла­сти и формы ее осуществления, как территориальной организации публичной власти. Поскольку местное самоуправление в России отделено от государственной власти, оно не может быть вписано в структуру разделения государственной власти и отнесено к одной из ее ветвей; благодаря этому исключается двойственная природа органов местного самоуправления. Будучи самостоятельным ви­дом публичной власти, местное самоуправление строится на соб­ственных принципах разграничения правотворческих и исполнитель­ных функций между органами. Данной точки зрения придерживает­ся С.А. Авакьян. Он критикует конституционный подход к местному самоуправлению как неперспективный, говоря о том, что Конститу­ция исходит из общественного определения этого института. Ава­кьян отмечает, что местное самоуправление - это территориальное управление. А управлять территорией, не имея властных начал, невозможно. Вся концепция местного самоуправления, согласно Авакьяну, должна строиться на следующем постулате: федераль­ная государственная власть, государственная власть субъектов РФ и местное самоуправление - это лишь разные формы организации самоуправления народа.

Анализируя различные подходы к определению сущности мест­ного самоуправления, можно предложить диалектическое сочета­ние демократических и властных начал местного самоуправления, установить его двоякую природу. Местное самоуправление являет­ся формой народовластия, обеспечивающей защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определен­ной локальной территории, из необходимости и неизбежности взаи­модействия жителей этой территории. Таким образом, местное са­моуправление - это немаловажный институт гражданского обще­ства. Однако местное самоуправление - это нечто большее, чем организация, обеспечивающая основные услуги населению. Осу­ществляя предоставленное им право, жители муниципальных об­разований делают местный демократический выбор. Через участие в местной политике граждане реализуются как полноценные лично­сти, обеспечивающие механизмы самоуправления и самоорганизации местной власти. Свойство самоорганизации таит в себе боль­шую социальную энергию, которая, если ею правильно распоря­диться, может стать ресурсом для развития государства. С другой стороны, местное самоуправление - это еще и разновидность пуб­личной власти.

Можно сказать, что местное самоуправление есть подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом. Местное самоуправление - одна из основ конституционного уст­ройства государства.

Определяя сущность местного самоуправления, предлагаем обратить внимание на следующие положения.

Во-первых, местное самоуправление-это уровень власти, наибо­лее приближенный к населению, к конкретным людям и их проблемам.

Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах са­модеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил.

В-третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуп­равления распространяется по всему государству и не сосредота­чивается искусственно в центре.

В-четвертых, местное самоуправление связывает государствен­ные и общественные интересы.

В-пятых, местное самоуправление предоставляет населению действительную возможность самоорганизации и самоуправления, осуществления публичной власти.

В-шестых, местное самоуправление не только признается, его функционирование гарантируется как федеральными органами вла­сти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии эко­номические, юридические, организационные, экономические. На­личие местного самоуправления подразумевает, что в стране, на­ряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы - инте­ресы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспе­чения жизнедеятельности населения.