Современные проблемы организации законодательных органов субъектов Российской Федерации в условиях реформы порядка их формирования

Курманов М.М.

В рамках данного выступления полагаю необходимым рассмот­реть ряд вопросов, связанных с проблемой реализации инициатив Президента РФ В.В. Путина по реформированию организации орга­нов государственной власти субъектов РФ. Предлагается избирать депутатов законодательных (представительных) органов государ­ственной власти субъектов РФ (далее - законодательный орган субъекта РФ) только по пропорциональной системе. В связи с этим представляет научный интерес и имеет непосредственное практи­ческое значение регламентирование деятельности фракций в зако­нодательном органе субъекта РФ и их связи с избирателями.

Как известно, избрание депутатов законодательных органов субъектов РФ по пропорциональной системе в полном составе воз­можно и по действующему законодательству. Так, Федеральным законом от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избиратель­ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральным законом от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации» устанавливается норма: «Не менее половины депутатских мандатов в законодательном органе субъекта РФ либо в одной из его палат распределяется между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов». Данная норма позволяет субъек­там РФ устанавливать своим законом и верхний предел депутатс­ких мандатов, распределяемых пропорционально числу голосов, то есть предусмотреть избрание по пропорциональной системе все­го состава депутатов законодательного органа субъекта РФ.

Соответствует ли Конституции РФ данный порядок формирова­ния законодательного органа субъекта РФ? Мы согласны с мнени­ем С.Белова, который полагает: «В случае избрания всего законо­дательного органа пропорциональным голосованием гражданин может выдвинуть свою кандидатуру только в составе партийного списка, то есть реализация его конституционного права ставится в зависимость от решения, а часто и от членства в общественном объединении, что прямо противоречит статье 19 Конституции РФ»²⁴.

Выдвижение политической партией кандидатов (списков канди­датов) в депутаты и на иные выборные должности в органах госу­дарственной власти и органах местного самоуправления осуществ­ляется на съезде политической партии, в работе которого принима­ют участие делегаты от региональных отделений политической партии, образованных более чем в половине субъектов Российской Федерации» (ст.22 ФЗот 11 июля 2001г.).

Данный порядок, на наш взгляд, имеет недостатки.

Во-первых, политические партии лишены права участия в выбо­рах, в том числе и на выдвижение кандидатов по одномандатным избирательным округам в случае отсутствия регионального отделе­ния партии.

Во-вторых, выдвижение политической партией кандидатов (спис­ков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в орга­нах государственной власти и органах местного самоуправления осуществляется только на съезде политической партии.

Как воспользовались субъекты РФ представленной возможнос­тью? Анализ положений конституций (уставов) субъектов РФ позво­ляет сделать вывод: законодательные органы практически всех субъектов РФ формируются с соблюдением следующей пропорции: половина депутатов-по одномандатным избирательным округам, а вторая - пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов (республики Мордовия, Татарстан, Удмуртская Республика, Московская, Нижегородская, Ульяновская области и др.). Данная пропорция касается выборов депутатов, про­водимых после 1 июля 2003 года. Необходимо отметить, что боль­шинство субъектов РФ (где выборы депутатов проведены до 1 июля 2003 года) в связи с инициативой Президента РФ так и не смогут претворить в жизнь данную норму, то есть принятые свои законы.

Законом субъекта РФ может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов мини­мальный процент голосов избирателей, полученных списком канди­датов. При этом минимальный процент должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в сово­купности более 50 процентов голосов избирателей, принявших уча­стие в голосовании. Законами субъектов РФ установлены различ­ные проценты. Например, в Республике Татарстан - 7 процентов, в Республике Мордовия, Удмуртской Республике, Нижегородской, Ульяновской областях - 5 процентов, в Московской области - 4 про­цента. На наш взгляд, этот минимальный процент должен быть ус­тановлен федеральным законодательством.

Представим, что выборы в законодательные органы субъектов РФ состоялись по измененному законодательству. Возникнет необ­ходимость закрепления прав, обязанностей фракций в регламентах законодательных органов субъектов РФ. Следует обратить внима­ние на то, что в законодательных органах субъектов РФ отсутству­ет опыт деятельности фракций. Конечно, законодатели субъектов могут обратиться к Регламенту Государственной Думы РФ и обоб­щить практику работы Государственной Думы РФ по регулирова­нию деятельности фракций и закрепить аналогичные положения в пределах своих полномочий. Но и Регламент Государственной Думы не регулирует данные правоотношения в полном объеме, так как Государственная Дума РФ избирается также как по пропорциональ­ной, так и по мажоритарной системе.

Если обратиться копыту зарубежных стран, то правовое регули­рование статуса партийных фракций осуществляется либо специ­альным законом (Швейцария), либо обычаями, прецедентами и пи­саными нормами (США).

В соответствии со сложившейся практикой деятельности зару­бежных парламентов, основой официального признания депутатс­ких объединений чаще всего являются: 1) степень признания зако­нодательством права депутатов на создание внутри палат (парла­мента) объединений по признаку партийной принадлежности; 2) минимальный количественный состав депутатов, принадлежащих к одной партии, как необходимое условие для образования такого объединения.

В настоящее время в законодательном органе субъекта РФ фрак­ция в первую очередь должна пройти регистрацию, причем уведо­мительную. Депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшее в законодательный орган субъекта РФ по единому избирательному округу субъекта РФ, а также из депутатов законодательного органа субъекта РФ, избран­ных по одномандатным избирательным округам и пожелавших уча­ствовать в работе данного депутатского объединения, именуется фракцией и подлежит регистрации, на наш взгляд, независимо от числа ее членов. В будущем данный порядок регистрации фракции должен сохраниться.

Деятельность фракции в законодательном органе субъекта РФ должна быть гарантирована. При установлении гарантий необходи­мо исходить из того, что фракции осуществляют свои функции в рамках полномочий законодательного органа субъекта РФ.

Вызывает озабоченность ситуация, когда одна фракция или не­сколько солидарных фракций могут иметь большинство от установ­ленного числа депутатов законодательного органа. Здесь уместно вспомнить, что закон субъекта РФ принимается большинством го­лосов от установленного числа депутатов, а постановление - боль­шинством голосов от избранного числа депутатов (ст.7 ФЗ от 6 ок­тября 1999 г.). Представляется, что в этом случае остальные депу­таты будут присутствовать только для кворума. Поэтому, на наш взгляд, надо закреплять гарантии деятельности и малочисленных фракций в законодательном органе субъекта РФ.

Заслуживает поддержки в связи с этим суждение Т.А. Анчутки-ной: «..чрезвычайно важно выделить оппозицию как политическое явление, как одну из характерных черт правового государства, как элемент демократии, определив основные принципы, обеспечива­ющие возможность оппозиционной деятельности в России, и уста­новив законодательные рамки такой деятельности»²⁵.

Предлагаемые изменения коснутся в первую очередь деятель­ности депутатов, входящих во фракцию, особенно в процессе вы­ражения воли и законных интересов избирателей.

Здесь уместно привести мнение В.В.Лапаевой: «Депутаты ... должны выражать интересы всего народа, а не отдельных полити­ческих партий»²⁶. При этом не надо забывать о том, что депутаты должны выражать не узкогрупповые интересы верхушки партии, а интересы избирателей, за них проголосовавших. Ведь партии в пар­ламенте-это выразители интересов населения, которое делегиру­ет им свое право руководить общими делами государства путем принятия законов²⁷. Но возможно ли это?

В Федеральном законе от 21 июля 2001 года оговаривается: «Лица, замещающие государственные или муниципальные долж­ности, и лица, находящиеся на государственной или муниципаль­ной службе, не вправе использовать преимущества своего долж­ностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии. Указанные лица, за исключением депу­татов Государственной Думы РФ, депутатов иных законодательных органов государственной власти и депутатов представительных органов местного самоуправления, не могут быть связаны решени­ями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей». Это означает, что депутат связан реше­ниями партии при исполнении своих депутатских обязанностей. Получается такая картина. Например, встретился депутат, входя­щий во фракцию, с избирателями. Ему предложили внести проект закона по вопросам, затрагивающим интересы избирателей. Депу­тат согласен с пожеланиями избирателей. Депутат обращается к фракции. Фракция отклоняет данное предложение. Как быть в дан­ной ситуации с интересами избирателей?

Кстати, депутаты, избранные по пропорциональной системе, на наш взгляд (об этом я заявляю как депутат, имеющий 15-летний опыт депутатской деятельности и трижды избранный по одному и тому же избирательному округу), имеют преимущество перед де­путатами, избранными по территориальным избирательным округам. Им не надо ежемесячно вести прием в одном и том же округе и сталкиваться с одной и той же проблемой избирателей многократно. Им не надо отчитываться о своей деятельности перед своими из­бирателями в избирательном округе. Им не надо заботиться о том, что на предстоящих выборах надо снова предстать перед своими избирателями. Им не надо даже приходить на заседания. Можно привести в пример голосование депутатов Государственной Думы РФ, когда один депутат от фракции нажимает кнопки, то есть голо­сует за нескольких отсутствующих депутатов²⁸.

Надеемся, что предлагаемые выводы и практические рекомен­дации получат признание и поддержку со стороны федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ и будут реализованы на практике.