Некоторые проблемы лицензирования в сфере природопользования

Сафина ГЛ.

Экологическое лицензирование - это деятельность уполномочен­ных государственных органов по выдаче лицензий (разрешений) предприятиям, организациям и учреждениям, а также физическим лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, на природопользование или осу­ществление хозяйственных и иных работ, касающихся охраны ок­ружающей среды²⁰³.

Суть лицензирования как одной из форм государственного регу­лирования хозяйственной и иной деятельности заключается в со­здании гарантий безопасного и квалифицированного выполнения отдельных видов работ, оказания услуг, производства продукции. Предоставление лицензии следует рассматривать как подтвержде­ние со стороны государства наличия у субъекта, осуществляюще­го ту или иную деятельность, соответствующих технических, ре­сурсных, организационных, образовательных, финансовых и дру­гих необходимых возможностей, выполнение им государственных стандартов, правил, нормативов и требований по ее безопасному осуществлению.

Правовое регулирование лицензирования в сфере природополь­зования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности осуществляется Федеральными законами «Об охра­не окружающей среды»²⁰⁴, «О лицензировании отдельных видов деятельности»²⁰⁵, «Об отходах производства и потребления»²⁰⁶, «Об охране атмосферного воздуха»²⁰⁷ и рядом других законодательных и подзаконных актов. Как видно, количество нормативно-правовых актов, предусматривающих лицензирование, достаточно большое, также как и перечень видов лицензируемой деятельности, подпа­дающих под рассматриваемое понятие.

Следует отметить, что в связи со вступлением в действие Феде­рального закона «О лицензировании отдельных видов деятельнос­ти» складывается противоречивая ситуация с правовым регулиро­ванием экологического лицензирования.

Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. №158-ФЗ «О лицен­зировании отдельных видов деятельности»²⁰⁸ исключал из сферы своего регулирования деятельность по охране окружающей сре­ды и по использованию природных ресурсов (п.2 ст.1). Экологи­ческое лицензирование осуществлялось в соответствии с норма­ми экологического законодательства и законодательства о при­родных ресурсах.

Действующий же закон о лицензировании непосредственно ох­ватывает лишь один вид экологического лицензирования - обра­щение с опасными отходами. На лицензирование отдельных, пере­численных видов деятельности, данный закон не распространяет­ся: использование природных ресурсов, в том числе недр, лесного фонда, объектов растительного и животного мира (п.2 ст.1).

Целая группа объектов лицензирования просто не упоминается, причем их лицензирование прекращается со дня вступления закона о лицензировании в силу: это все использование, включая осу­ществление выбросов и сбросов и т.д., в такие объекты окружаю­щей среды, как атмосферный воздух, воды, земли.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» содержит лишь отсылочную норму о том, что отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию, перечни которых устанавливаются федеральными законами (ст. 30). Таким образом, возникает коллизионная ситуация: как должны со­относиться противоречащие положения двух базовых специальных законов, один из которых прекращает лицензирование, а другой отсылает к отраслевым актам экологического законодательства?

На вопрос, распространяется ли Закон о лицензировании на ис­пользование не упомянутых природных ресурсов, таких, как, к при­меру, атмосферный воздух, водные объекты, подземные воды и земли, ответ должен быть отрицательным. Во-первых, статьей 17 закона в перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, использование этих компонентов окружающей среды не включено. Во-вторых, согласно п.2 ст.1 закона о лицензи­ровании не распространяется на использование природных ресур­сов, в том числе недр, лесного фонда, объектов растительного и животного мира, хотя Закон о лицензированиии не перечисляет все виды природных ресурсов и все формы их использования, на кото­рые действие его положений не распространяется, в ст.1 Федераль­ного закона «Об охране окружающей среды» дается определение основных понятий, используемых в этом законе, в том числе поня­тий «использование природных ресурсов», «природные ресурсы», «компоненты природной среды».

Использование природных ресурсов - это эксплуатация природ­ных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной де­ятельности, т.е. понятие «использование» включает все виды воз­действия на природные ресурсы. Природные ресурсы - это компо­ненты природной среды, природные объекты и природно-антропо-генные объекты, которые используются или могут быть использова­ны при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в каче­стве источников энергии, продуктов производства и предметов по­требления и имеют потребительскую ценность; компоненты природ­ной среды-земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные органы мы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные ус­ловия для существования жизни на Земле. Таким образом, понятие «использование природных ресурсов» можно толковать расшири­тельно, а правовое регулирование лицензирования видов деятель­ности в рассматриваемой сфере осуществляется Федеральным законом «Об охране окружающей среды».